О создании структурных подразделений местных администраций по взаимодействию с общественными объединениями [1]

УДК 342.553:342.571

Страницы в журнале: 15-19

Р.В. Горнев,

аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, член Ассоциации юристов России Россия, Йошкар-Ола gornev.roman@mail.ru

Т.Н. Михеева,

доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Марийского государственного университета, заслуженный юрист РФ Россия, Йошкар-Ола TNMiheeva14@mail.ru

Рассматриваются вопросы взаимодействия органов муниципальной власти и общественных объединений. Отдельное внимание уделяется необходимости создания в рамках местных администраций специальных структурных подразделений по вопросам взаимодействия с общественными объединениями. Анализируется опыт муниципалитетов, в которых подобные органы созданы и функционируют. Отмечается положительная практика города Норильска (Красноярский край). Предлагается закрепить федеральным законом нормы об обязательности создания подобных подразделений в городских округах, муниципальных районах и внутригородских территориях городов федерального значения. Теоретические и практические выводы исследования должны стать основой для законодательного совершенствования механизма взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений.

Ключевые слова: гражданское общество, местная администрация, муниципальный уровень, общественные объединения, органы местного самоуправления, государство, местная власть.

Одной из значимых задач, стоящих в настоящее время перед российским государством, является построение эффективного гражданского общества, совершенствование связи между его институтами и властью. Нами уже неоднократно подчеркивалась особая значимость развития данных отношений на уровне местного самоуправления [6, с. 71—76; 7, с. 35—37]. Необходимость и важность изучения сферы взаимодействия местного самоуправления и институтов гражданского общества подчеркивается и другими учеными [11, с. 178]. Местное самоуправление является связующим звеном государства и гражданского общества [3, с. 4].

Отдельного внимания заслуживает рассмотрение вопросов взаимодействия общественных объединений и органов местной власти. Их конструктивный диалог свидетельствует о доступности властных органов для граждан [9, с. 18]. Это обусловлено тем, что объединения граждан представляют собой один из основных институтов гражданского общества. По справедливому утверждению В.В. Гриба, общественные объединения являются основными участниками общественного контроля [8, с. 3]. Другие авторы называют их способом непосредственного участия граждан в управлении делами государства, а также одним из важнейших институтов демократии [1, с. 506]. Нельзя не отметить мнение современного классика отечественного конституционного и муниципального права С.А. Авакьяна о том, что общественные объединения являются ключевой силой общества и общественной власти [2, с. 5—11]. Д.С. Михеев в этом контексте связывает эффективность осуществления местного самоуправления с непосредственным участием граждан в решении вопросов местного значения [10, с. 2]. Одним из современных инструментов такого участия могут стать объединения граждан.

Взаимодействие объединений граждан и органов местного самоуправления осуществляется в рамках правовых форм, которые были классифицированы нами в одной из работ [4, с. 38]. К ним относятся: правотворческая инициатива общественных объединений по вопросам местного значения; инициирование общественными объединениями публичных слушаний, а также участие в них; обращения объединений в органы местного самоуправления; общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления со стороны объединений. В совокупности обозначенные формы предоставляют субъектам взаимодействия значительный инструментарий в вопросах взаимоотношений, налаживания связей, совместного решения вопросов местного значения.

Кроме того, для повышения качества взаимодействия объединений граждан и органов местной власти нами были сформулированы предложения о закреплении на законодательном уровне норм об обязательности создания общественных советов при представительных и исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления городских округов, городских округов с внутригородским делением, муниципальных районов [5, с. 9—11]. Предлагалось закрепить на федеральном уровне правовые установки о необходимости создания общественных палат на муниципальном уровне (в городских округах и муниципальных районах) [12, с. 90].

Все эти предложения должны придать импульс развитию отношений общественных объединений и органов местного самоуправления. Однако во многом такие правоотношения зависят как от инициативы представителей муниципального гражданского общества (в том числе общественных объединений), так и от позиции местной власти. Полагаем, что активность органов местного самоуправления в вопросах взаимодействия с общественными структурами окажет положительное воздействие на развитие таких отношений.

Как известно, обязательными органами местного самоуправления, формируемыми в каждом муниципальном образовании, являются представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. В свою очередь местная администрация выполняет исполнительно-распорядительные функции и, как правило, состоит из структурных подразделений. Анализ опыта функционирования значительного числа местных администраций показывает, что в структуре ряда администраций создаются специализированные подразделения по взаимодействию с общественными объединениями.

Особо стоит отметить опыт города Норильска (Красноярский край). Распоряжением администрации города Норильска от 17.10.2014 № 5367 было утверждено Положение об Управлении по молодежной политике и взаимодействию с общественными объединениями администрации города Норильска (далее — Положение) [14]. Одним из главных полномочий данного Управления является решение вопросов местного значения по взаимодействию с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества на территории муниципального образования город Норильск (п. 1.1 Положения). К задачам Управления относится, в частности, формирование на территории города Норильска системы поддержки институтов гражданского общества, общественных и гражданских инициатив (п. 2.2 Положения). В число функций Управления входят внедрение устойчивых механизмов участия общественных объединений и иных институтов гражданского общества в решение вопросов местного значения на территории муниципалитета; ведение информационно-просветительской работы среди общественных объединений, некоммерческих организаций и иных институтов гражданского общества по вопросам, связанным с различными аспектами управления и развития этих объединений и организаций (пункты 3.15, 3.16 Положения).

Полагаем, что наличие в структуре местной администрации Норильска данного Управления позитивным образом влияет на развитие института общественных объединений на территории муниципального образования. Так, на официальном сайте Норильска размещена база общественных объединений города, в которую входит 64 объединения. Однако это не все общественные объединения Норильска: в эту базу включены организации, которые при заполнении анкеты сделали отметку о согласии на размещение сведений об организации на официальном сайте Норильска www.norilsk-city.ru в разделе «Общественные объединения» во вкладке «База общественных объединений города Норильска». Указанные объединения осуществляют свою деятельность в различных сферах, в частности это:

— физкультурно-оздоровительная деятельность (местная общественная спортивная организация города Норильска «Белые медведи»);

— альпинизм, туризм, скалолазание, ледолазание (Норильская местная общественная организация «Молодежный клуб альпинистов “Сокол”»);

— социальные инновации (Норильская местная общественная организация творческих личностей «Необычные люди»);

— литературное творчество (региональная общественная организация «Союз писателей Таймыра в Красноярском крае»);

— краеведение, этнография, география, археология, публицистика (Красноярская региональная общественная организация «Клуб исследователей Таймыра»);

— защита прав и интересов инвалидов (местное общественное объединение «Талнахское общество инвалидов», р. Талнах);

— развитие фотоискусства (Норильская местная общественная организация фотохудожников фотоклуб «Таймыр»);

— создание короткометражных фильмов и независимого кино (Норильская местная общественная организация «Объединение создателей короткометражных фильмов и независимого кино “КТУЛХУ ФИЛЬМС”»);

— пропаганда здорового образа жизни, закаливания, моржевания, физической культуры и спорта (Норильская местная общественная физкультурно-оздоровительная организация «Моржи Таймыра»).

Опыт общественной и гражданской активности в Норильске показывает, что она обусловлена в том числе и наличием в структуре местной администрации специализированного подразделения по взаимодействию с общественными объединениями.

Аналогичные органы функционируют в ряде иных муниципальных образований. К примеру, в структуре администрации Кировского района города Екатеринбурга создан Отдел по работе с общественными организациями, средствами массовой информации и молодежной политике, основные задачи  которого — организация и обеспечение взаимодействия местной администрации с общественными объединениями и средствами массовой информации, а также формирование в муниципалитете взаимосвязанной системы действий государственных, муниципальных, общественных, хозяйственных организаций и объединений, занимающихся решением проблем молодежи. В администрации муниципального образования Темрюкский район Краснодарского края организовано Управление по взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными объединениями, а в администрации города Челябинска — Управление по взаимодействию с общественными объединениями.

На территории Республики Марий Эл в ряде муниципалитетов также внедрена рассматриваемая положительная практика. В структуре администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» функционирует Управление по взаимодействию с общественными организациями и работе с населением, в администрациях Новоторъяльского и Юринского муниципальных районов образованы службы по вопросам взаимодействия с органами местного самоуправления поселений и работе с общественными организациями и населением, а в администрации городского округа «Город Волжск» имеется должность заместителя главы администрации по взаимодействию с общественными организациями и работе с населением.

Подобные органы создаются не только в рамках местных администраций. Примечателен опыт муниципального образования «Город Астрахань», решением Городской Думы которого утверждено Положение о комитете по взаимодействию с общественными объединениями и внешним связям [15]. Таким образом данный орган образован в структуре представительного органа муниципалитета. Одной из задач комитета является подготовка предложений по формированию правовой базы и координация правотворческой деятельности в области сотрудничества с общественными объединениями (п. 2.1 Положения).

Перечень муниципалитетов, в которых реализован положительный опыт создания специализированного структурного подразделения администрации (либо представительного органа) по взаимодействию с общественными объединениями, не является исчерпывающим. Однако это не свидетельствует о повсеместности образования подобных органов. Очевидно, что их отсутствие является фактором, сдерживающим развитие гражданской активности на местах.

Подводя итог, отметим, что усиление гражданской и общественной активности и формирование гражданского общества на уровне местного самоуправления должны стать одним из основных векторов развития государства. Особая роль в этом отводится именно общественным объединениям, хотя значимость иных институтов гражданского общества, функционирующих на местном уровне, мы вовсе не умаляем. 

Комплексное законодательное закрепление механизма взаимодействия общественных объединений и органов местного самоуправления позволило бы решить эту задачу. В частности, полагаем целесообразным дополнить Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13] нормой об обязательности создания в местных администрациях наиболее крупных муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов, внутригородских территорий) структурных подразделений по взаимодействию с общественными объединениями. Дополнительно на данные органы можно возложить полномочия по взаимоотношениям с иными структурами местного гражданского общества и населением.

Предложенные меры совершенствования действующего законодательства повысят качественные и количественные характеристики муниципального гражданского общества, придадут дополнительный импульс развитию местных общественных объединений, а также будут способствовать эффективному взаимодействию органов муниципальной власти и объединений граждан в ходе решения вопросов местного значения.

Список литературы

1. Абдулгалимов Р.З., Сунцов А.П. Предметы ведения и полномочия общественных объединений, участвующих в управлении делами государства // Административное и муниципальное право. 2015. № 5. С. 506—510.
2. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 5—11.
3. Вавилов Н.С., Михеева Т.Н. Правовое регулирование деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне. М.: Юрист, 2016. С. 4.
4. Горнев Р.В., Белоусов Е.И. Формы взаимодействия общественных объединений и органов местного самоуправления: понятие и виды // Современное право. 2017. № 2. С. 36—40.
5. Горнев Р.В., Михеева Т.Н. К вопросу о формировании общественных советов при органах местного самоуправления // Российская юстиция. 2015. № 8. С. 9—11.
6. Горнев Р.В. Общественные объединения, как субъект общественного контроля на муниципальном уровне // Гласность и открытость местного самоуправления: актуальные теоретические и практические вопросы: мат-лы науч.-практ. круглого стола от 18 декабря 2015 г. / под ред. Д.С. Михеева. Йошкар-Ола, 2015. С. 71—76.
7. Горнев Р.В. Проблемы осуществления общественными объединениями общественного контроля на муниципальном уровне // Марийский юридический вестник. 2015. № 2 (13). С. 35—37.
8. Гриб В.В. Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации как участники общественного контроля: российский и зарубежный опыт // Гражданское общество в России и за рубежом. 2015. № 4. С. 3—6.
9. Михеев Д.С. Гласность и информированность населения о работе органов местного самоуправления: конституционно-правовой аспект // Марий-ский юридический вестник. 2014. № 11. С. 18—23.
10. Михеев Д.С. О направлениях демократизации муниципального избирательного процесса // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. № 1. С. 2—3.
11. Михеева Т.Н., Белоусов Е.И. Общественный контроль на муниципальном уровне: анализ новелл законодательства // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 2. С. 177—182.
12. Михеева Т.Н. К вопросу об общественных палатах муниципальных образований // Актуаль-ные проблемы экономики и права. 2015. № 1 (33). С. 88—92.
13. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
14. Положение об управлении по молодежной политике и взаимодействию с общественными объединениями администрации города Норильск: утв. распоряжением администрации города Норильск от 17.10.2014 № 5367 // Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
15. Положение о комитете по взаимодействию с общественными объединениями и внешним связям Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань»: утв. решением Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 27.11.2015 № 48 // Доступ из СПС «Консультант-Плюс».