О правомерности использования термина «государственно-частное партнерство» применительно к концессионной практике периода НЭПа и в дореволюционной России

УДК 346.543(091)

Страницы в журнале: 133-138

А.С. Леденев,

председатель Совета директоров «Веда Капитал Групп» Россия, Москва Ledenevmba@gmail.com

Исследуется правомерность использования термина «государственно-частное партнерство» применительно к концессионной практике периода НЭПа (1921—1929 годы) и в дореволюционной России (во второй половине ХIХ — начале ХХ века). Уделяется внимание значению концессионного опыта периода НЭПа для современной России, в том числе правовым и организационным аспектам советской концессионной практики в контексте потенциального использования для развития концессионного механизма и совершенствования концессионного законодательства Российской Федерации.

Ключевые слова: концессии, концессионная практика, концессионное законодательство, концессионный договор, концессионный опыт, новая экономическая политика, государственно-частное партнерство.

За последние 10—15 лет в российской научно-экспертной среде существенно усилился интерес к концессионной практике периода НЭПа. Об этом свидетельствует целый ряд научных статей, опубликованных в указанный период времени, в которых в той или иной степени затрагивается обозначенная проблематика [2, с. 1—15; 3, с. 61—68; 4, с. 140—150; 5, с. 14—21; 6, с. 53—60; 7; 8, с. 75—80; 9; 11, с. 7—14; 14, с. 31—44; 17, с. 433—436; 18; 19, с. 261—266; 21, с. 136—143; 22, с. 147—151; 23].

Очевидно, что в основе мотивации авторов для написания этих статей лежит не только ретроспективно-теоретический, но и практический интерес к советскому концессионному опыту, поскольку в середине 2000-х годов был принят базовый Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон о концессионных соглашениях) [13], а относительно недавно — Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [12], регулирующий правоотношения, возникающие в связи с реализацией государственно-частного партнерства (далее также — ГЧП) в нашей стране. Концессия представляет собой одну из самых эффективных и гибких форм ГЧП.

Примечательно, что практически все указанные авторы в той или иной мере признают значение и полезность отечественного концессионного опыта для современной России [5, с. 14—21; 6, с. 53—60; 7; 8, с. 75—80; 11, с. 7—14; 14, с. 31—44; 17, с. 433—436; 18; 19, с. 261—266]. Однако специфика их научных взглядов и позиций в данном контексте, на наш взгляд, состоит в том, что, во-первых, они, признавая существенную роль концессионной практики в рассматриваемый период для социально-экономического развития нашей страны, в то же время придерживаются различных методологических подходов к оценке такой роли.

Во-вторых, часть авторов в стремлении кардинально изменить устоявшуюся научную точку зрения на анализируемую проблематику делают порой неправомерные допущения, трактуя советскую концессионную деятельность излишне смело и радикально, относя ее к сфере ГЧП в его современном понимании [11, с. 7—14].

В частности, И.Н. Макаров в своей статье «Государственно-частное партнерство в Советской России: опыт Новой экономической политики» пишет о том, что «совместные проекты государства и частного капитала, получающие в последнее время все большее распространение, зачастую преподносятся как совершенно новое для России явление. Между тем наша страна в период НЭПа накопила значительный опыт подобного сотрудничества, изучение и анализ которого крайне необходим для того, чтобы избежать ошибок, уже имевших место в истории, и реализовать лучшие наработки, полученные в тот период» [11, с. 8].

Характеризуя «сотрудничество государственных структур с иностранным капиталом в период НЭПа в сфере лесного хозяйства», И.Н. Макаров акцентирует внимание на том важном обстоятельстве, что такое «сотрудничество» имело несколько отличий от взаимодействия государства с концессионером в иных отраслях, поскольку в «данной сфере была широко распространена такая форма ГЧП (курсив наш. — А.Л.), как совместное предприятие (СП)» [11, с. 10].

В завершении своей статьи И.Н. Макаров делает вывод обобщающего плана, согласно которому «опыт Советской России показал, что оптимальной является структура механизма, предполагающая создание специальных органов по вопросам государственно-частного партнерства (курсив наш. — А.Л.), по отраслям деятельности, в компетенции которых находятся все формы партнерства» [11, с. 14].

На наш взгляд, использование термина «государственно-частное партнерство» применительно к концессионной практике в период НЭПа является неправомерным с научной точки зрения, так как при этом отчетливо проступают онтологические зазоры, порождающие своеобразный «эпистемологический разрыв» между используемыми терминами.

Дело в том, что сущность и юридическая природа советских концессий кардинальным образом отличаются от современного понимания концессионных соглашений, представляющих собой одну из форм ГЧП.

Социально-экономическая природа иностранной концессии периода НЭПа носила диалектический и противоречивый характер. При заключении советской концессии речь шла о взаимодействии двух классовых антагонистов, не подчиненных один другому, отлично сознававших свою классовую противоположность и продолжавших классовую борьбу, хотя бы и в модифицированном виде. Поэтому в такой ситуации правовой формой взаимодействия по общему правилу мог быть исключительно договор (концессионный договор) [15, с. 10—11].

Специальный закон (декрет), изданный Советом Народных Комиссаров, позволял некоторым иностранным лицам вступать во владение предметами государственной собственности. При этом обязательным условием предоставления концессии являлось наличие общественной пользы для государства. В данной связи известный теоретик советского концессионного права Б.А. Ландау утверждал: «Концессия есть акт, предоставляющий объект, изъятый из частного оборота, в частное обладание в общеполезных целях (развитие производительных сил страны, улучшение санитарного состояния данной местности и т. п.)» [10, с. 28].

Тем более что сам термин «государственно-частное партнерство» является не чем иным, как переводной «калькой» с английского «public-private partnership» («РРР»). Слово «public» трактуется несколько шире, чем государственные и муниципальные органы, осуществляющие властные полномочия. В определении государственно-частного партнерства просматриваются истоки «британской модели» [16, с. 71], которая в свою очередь сформировалась в ходе реализации так называемой частной финансовой инициативы1.

Названная инициатива представляет собой модель координированной либеральной рыночной экономики, где особое внимание уделяется механизмам разгосударствления национальной экономики (приватизации), главной целью которых является создание организационно-экономической структуры, благоприятствующей действию рыночных законов [16, с. 71].

Таким образом, ключевое отличие современного ГЧП («по-британски») от концессионной практики в период НЭПа состоит в том, что в советский период объект концессии оставался в государственной собственности. Не приходится уже говорить о том, что это вообще несравнимые понятия: разные исторические эпохи и реалии, различная институциональная среда и т. д.

Кроме того, нужно особо подчеркнуть: в Российской Федерации термин «государственно-частное партнерство» законодательно был зафиксирован лишь весной 2007 года в качестве дополнения к Бюджетному кодексу РФ в ст. 179.2 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации». Указанная статья БК РФ разрешает использование части средств федерального бюджета для осуществления инвестиционных проектов, реализуемых на принципах ГЧП.

Однако если И.Н. Макаров трактует концессионную практику периода НЭПа в качестве ГЧП, то Ш.И. Алиев и И.А. Благих пошли еще дальше и в своей статье рассматривают историю становления и развития государственно-частного партнерства в дореволюционной России. Отметив, что ГЧП получает все большее распространение в современных российских условиях, авторы пишут о том, что в теоретическом плане данная организационно-хозяйственная форма сотрудничества государства и бизнеса исследована в условиях России недостаточно. В особенности, по мнению Ш.И. Алиева и И.А. Благих, «мало изучен отечественный опыт государственно-частного партнерства дореволюционного периода (курсив наш. — А.Л.), хотя в области строительства и эксплуатации железных дорог он имеет более чем восьмидесятилетнюю историю» [1, с. 388].

К сожалению, объем данной публикации не позволяет более детально рассмотреть все отличительные признаки современного ГЧП от концессионной практики дореволюционной России, но об одном — в принципе фундаментальном — признаке необходимо сказать. Речь идет об обязательном равноправии сторон партнерства (т. е. о неукоснительном соблюдении баланса прав и обязательств партнеров). Как раз этого и не было в процессе реализации железнодорожных концессий в дореволюционной России.

Ш.И. Алиев и И.А. Благих прямо указывают на «неравноправный (курсив наш. — А.Л.) механизм государственно-частного партнерства» в дореволюционной России, позволявший «отдельным лицам и обществам сколачивать баснословные состояния, при растущих тратах государственных финансовых средств» в качестве одной из основных «причин… экономической неэффективности ГЧП, сложившегося в железнодорожном хозяйстве России второй половины ХIХ — начала ХХ века» [1, с. 392].

Исходя из совокупности изложенного ранее, мы разделяем точку зрения Э.В. Фурего, согласно которой «современные формы государственно-частного партнерства берут свое начало из развития концессионных отношений между государством и бизнесом. Сейчас концессия, по сути, является одним из видов партнерства» [22, с. 147].

Представляется, что такая формулировка и понимание ГЧП (в современном контексте) наиболее адекватно отражает его исторические истоки и эволюцию. Если и возможно трактовать концессионную практику в период НЭПа (и даже в дореволюционной России) как одну из форм государственно-частного партнерства, то, на наш взгляд, в таком случае можно вести речь о так называемом протогосударственно-частном партнерстве.

В качестве примера аналогии целесообразно сослаться на формулировку «протоконцессионные отношения», данную А.Б. Красновым, когда он в своей кандидатской диссертации раскрывает особенности содержания отечественного средневекового законодательства. А.Б. Краснов пишет, что «специфика содержания отечественного средневекового законодательства в сфере регулирования протоконцессионных (курсив наш. — А.Л.) отношений состояла в предоставлении торговых и таможенных льгот, а также преференций в области землевладения и землепользования посредством их юридического оформления в виде жалованных грамот и привилегий» [9, с. 8].

Помимо этого, анализ ряда современных научных публикаций, посвященных концессионной проблематике, показывает, что некоторые авторы допускают серьезные теоретические неточности, смешивая понятия «коммерческая концессия» и «концессия» в классическом понимании.

Так, в статье В.Е. Суховой и Н.М. Турбановой, в которой анализируются вопросы, связанные с концессией как формой управления муниципальным имуществом, дается определение концессии, в реальности являющееся дефиницией коммерческой концессии. Указанные авторы пишут о том, что «применительно к управлению имуществом муниципальных образований наиболее прогрессивной формой ГЧП является концессия. Концессия — это форма договора о передаче в пользование комплекса исключительных прав, принадлежащих правообладателю. Передача в концессию осуществляется на возмездной основе на определенный срок или без указания срока. Объектом договора может быть передача прав на эксплуатацию природных ресурсов, предприятий, оборудования и иных прав» [20, с. 77—78].

Известно, что термин «коммерческая концессия» эквивалентен терминам «франчайзинг», «франшиза» и регулируется главой 54 Гражданского кодекса РФ.

Мы в полной мере солидарны с мнением А.П. Вихряна, согласно которому «государство (в лице его представительных органов) или муниципальное образование отсутствуют в качестве одной из сторон в договоре коммерческой концессии, что исключает трактовку понятия “коммерческая концессия” как имеющего какое-либо отношение к “классическому” понятию “концессия”» [4, с. 142].

Безусловно, говоря о правомерности использования термина «государственно-частное партнерство» применительно к концессионной практике периода НЭПа, вполне логично обратиться к проблеме значения такой практики для современной России. Представляется, что квинтэссенция данной проблемы заключается в ответе на один принципиальный вопрос: возможна ли вообще рецепция советского концессионного опыта сейчас для нашей страны?

Мы полагаем, что творческая рецепция советского концессионного опыта не только возможна, но и весьма целесообразна для современной России. Особенно с учетом того очевидного факта, что за 12 лет, которые прошли после принятия Закона о концессионных соглашениях, в нашей стране концессии не получили того развития, на которое рассчитывали разработчики указанного законодательного акта2.

Дело в том, что уже сам факт существования концессионной практики в период НЭПа является серьезным научным аргументом в пользу того, что в современной России есть исторические основания для развертывания и развития концессионных отношений, поскольку именно в указанный период были широкомасштабные концессии. Более того, в 20-е годы XX века советское государство являлось мировым лидером по числу заключенных концессионных договоров между государством и иностранными инвесторами. В тот период были детально разработаны нормативные положения о концессиях в каждой отрасли народного хозяйства [8, с. 79].

Совершенно прав В.Ю. Солдатенков, утверждающий, что исторический опыт концессий является одной из ключевых основ современных концессионных отношений. По мнению данного автора, для России сейчас «это особенно актуально, поскольку мы имеем собственный, достаточно обширный опыт концессионной деятельности, результаты которой в разные периоды отечественной истории носили противоречивый характер» [17, с. 433].

Следует подчеркнуть, что в настоящее время среди представителей научно-экспертной среды отсутствует консолидированное мнение относительно оценки советской концессионной практики. Так, по мнению профессора С.Л. Данильченко, в настоящее время «необходим… пересмотр устоявшихся исторических взглядов и концепций, например, утверждения о том, что иностранный капитал не сыграл существенной роли в развитии советской экономики, и что советская концессионная политика не оправдала возлагавшихся на нее надежд» [6, с. 54].

Кроме того, нет единства среди исследователей и касательно главных причин свертывания советских концессий. Например, А.П. Вихрян и М.В. Федоров делают вполне однозначный вывод: «В сфере советской концессионной политики в 20-е — 30-е гг. ХХ века имел место примат политических интересов над экономической целесообразностью» [5, с. 21].

Их научная позиция солидаризуется с точкой зрения И.П. Зотовой, которая считает, что «концессии были несовместимы с социалистической индустриализацией. Классовая враждебность, игнорирование интересов концессионера как предпринимателя и чрезмерная политизация концессионных отношений препятствовали реализации взаимовыгодных контрактов и в итоге явились причиной свертывания концессионных программ в Советской России» [8, с. 80].

Изложенным ранее научным мнениям явным диссонансом звучит тезис Э.В. Фурего, согласно которому «в основе сворачивания концессионных отношений в СССР лежали в основном экономические причины, а не внешнеполитические или идеологические» [22, с. 150—151].

Таким образом, несмотря на то что на данный момент в оценке концессионной деятельности в период НЭПа среди ученых и экспертов нет единства мнений, опыт, накопленный при реализации концессий, представляется весьма ценным. Следует в полной мере поддержать справедливость тезиса Б.В. Раднаева о том, что такой опыт во многом «применим и в современных условиях, несмотря на значительные изменения» [14, с. 31, 43]. Исторический опыт формирования концессионных отношений и практики их правового регулирования, выявления их особенностей и закономерностей, безусловно, будет играть важную роль в процессе формирования современного законодательства о концессиях, определения его места в системе российского права и реализации концессионных отношений [14, с. 31, 43].

Список литературы

1. Алиев Ш.И., Благих И.А. Особенности государственно-частного партнерства в России (на примере строительства и эксплуатации железных дорог) // Проблемы современной экономики. 2012. № 1. С. 388—392.
2. Балашов А.М. Концессионный капитал в период нэпа // Российский экономический интернет-журнал. 2008. № 4. С. 1—15.
3. Варнавский В.Г., Вихрян А.П., Кувшинов В.А. О проблеме становления и развития концессий в России // Вестник Минимущества России. 2003. № 4. С. 61—68.
4. Вихрян А.П. Будущее концессий в России: политико-организационные и законодательные аспекты // Транснациональные процессы: XXI век / под общ. ред. Г.Ю. Семигина. М.: ИСП РАН, 2004. С. 140—150.
5. Вихрян А.П., Федоров М.В. Исторические аспекты советской концессионной политики: основные этапы, принципы и правовое регулирование // Международный правовой курьер. 2016. № 5 (17). С. 14—21.
6. Данильченко С.Л. Зарубежные инвестиции в большевистскую экономику: проекты и итоги // Актуальные направления научных исследований: от теории к практике: мат-лы VII Междунар. науч.-практ. конф. (Чебоксары, 12.02.2016) / редкол.: О.Н. Широков и др. Чебоксары: ЦНС «Интерактив плюс», 2016. № 1 (7). С. 53—60.
7. Загорулько М.М., Иншаков О.В. Концессии в годы НЭПа: исторические корни, принципы и механизмы реализации (научно-методические основы исследования): препринт # WR/2002/16. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2002.
8. Зотова И.П. Опыт использования концессий в народном хозяйстве России // Вестник Белорусского национального технического университета. 2010. № 4. С. 75—80.
9. Краснов А.Б. Эволюция юридического обеспечения концессионных правоотношений в Российском государстве (историко-правовое исследование): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Дубна, 2015. С. 8.
10. Ландау Б.А. Концессионное право Союза ССР (с приложением действующих законов о порядке предоставления концессий). М.: Издательство «ПРАВО и ЖИЗНЬ», 1925. С. 28.
11. Макаров И.Н. Государственно-частное партнерство в Советской России: опыт Новой экономической политики // Государственно-частное партнерство. 2015. Т. 2. № 1. С. 7—14.
12. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ. URL: http://base.garant.ru/71129190/ (дата обращения: 17.04.2017).
13. О концессионных соглашениях: федер. закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54572/ (дата обращения: 17.04.2017).
14. Раднаев Б.В. История правового регулирования концессионных отношений // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14. 2015. Вып. 1. С. 31—44.
15. Рейхель М. Концессии в советском законодательстве и практике // Советское право. 1927. № 4 (28). С. 3—29.
16. Русаков В.И. Понятие и признаки государственно-частного партнерства // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14. 2014. Вып. 1. С. 70—81.
17. Солдатенков В.Ю. Российский опыт применения концессионной формы хозяйствования: исторический анализ // Проблемы современной экономики. 2010. № 3. С. 433—436.
18. Сосна С.А. Концессионные соглашения: теория и практика. М.: Нестор Академик Паблишерз, 2002.
19. Степанова Н.Г. Актуальные проблемы развития концессионной деятельности в России // Вестник РГГУ. Серия: Экономика. Управление. Право. 2011. № 10 (72). С. 261—266.
20. Сухова В.Е., Турбанова Н.М. Концессия как эффективная форма управления муниципальным имуществом // Социально-экономические явления и процессы. 2015. Т. 10. № 12. С. 77—78.
21. Федоров М.В. Становление концессий в период новой экономической политики: истоки правового регулирования // Современное право. 2016. № 10. С. 136—143.
22. Фурего Э.В. Анализ исторической практики применения концессий в России // Вестник университета. 2013. № 18. С. 147—151.
23. Шорохов С.В. Концессионное соглашение как форма публичного управления: сравнительно-правовое исследование: моногр. Воронеж: Институт ИТОУР, 2009.