УДК 347.63
Страницы в журнале: 47-51
А.А. Ходусов
кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой уголовно-правовых дисциплин Международного юридического института Россия, Москва yustas-73@mail.ru
Рассматривается реализация в Российской Федерации Конвенции о правах ребенка 1989 года и правовая база охраны и защиты материнства и детства; обосновывается необходимость разработки дополнительных мер в сфере защиты прав ребенка. Отмечается, что отсутствие единого федерального закона, главной целью которого являлась бы комплексная защита прав матерей, детей и семьи, долгое время сказывалось и сейчас весьма негативным образом сказывается на целом ряде общественных отношений, которые должны быть четким образом урегулированы в законе. Определяется, что неоднократно предпринимались законодательные попытки, в том числе и на региональном уровне, тем или иным образом решить проблему защиты прав детей. Обосновывается, что значимым механизмом защиты прав детей является институт Уполномоченного по правам ребенка. Отмечается важность реализации ряда мер, направленных на обеспечение приоритетного права детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семье, на дальнейшее развитие семейных форм устройства детей.
Ключевые слова: защита прав, институт Уполномоченного по правам ребенка, защита детства и семьи, права несовершеннолетних, меры государственной семейной политики, детский омбудсмен.
Актуальность темы обусловлена тем, что семья как особый социальный институт практически во все времена выступала в качестве фундамента, на основе которого выстраивались фактически все сложнейшие конструкции общественной организации, свойственные человеческой цивилизации. Семья, являясь естественной, первичной и основной ячейкой общества, возникла еще в эпоху позднего неолита и в наши дни остается наиболее устойчивым социальным образованием, о чем свидетельствует тот факт, что в современном мире подавляющее большинство людей живет в семьях. На протяжении веков устройство общественной организации подвергалось различным трансформациям, и семья, адаптируясь к новым социальным условиям, меняя свою форму, какие-то отдельные функции, способы и средства внутрисемейных коммуникаций, также модифицировалась, но при этом сам институт семьи неизменно сохранялся. Полагаем, что это социальное образование не утратит своего значения и в дальнейшем необозримом будущем.
Анализ публикаций по теме статьи показывает, что будущее всего человечества в целом и населения отдельных государств в частности находится в прямой зависимости от подрастающего поколения. В силу этого обеспечение прав семьи, матерей, отцов и детей, их социальная и правовая защита относится к числу основных задач, стоящих не только перед отдельными государствами, но и перед мировым сообществом. Цель нашего исследования — обозначить проблему защиты прав детей и предложить меры по ее решению.
Правовая база охраны и защиты материнства и детства. В соответствии с положениями, закрепленными в ч. 1 ст. 38 Конституции РФ, материнство и детство, семья находятся под защитой государства.
Защита прав различных категорий граждан, гарантированных как на международном, так и на государственном уровне, является объективной необходимостью. Как известно, права, которые предоставлены человеку на самом высоком уровне, но при этом не обеспечены действенными средствами защиты в случае их нарушения, являются лишь декларативными. Поэтому государственная защита материнства, детства и семьи должна носить комплексный социально-экономический и правовой характер, осуществляться путем принятия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях комплекса всевозможных мер, направленных на поощрение материнства, укрепление семьи, охрану интересов матери и ребенка, обеспечение их семейных прав.
Реализуя обязательства и конституционные права граждан, принятые в этой сфере, государство должно создавать не только эффективную правовую базу, но и соответствующие функциональные структуры, наделяя их необходимыми полномочиями в сфере защиты прав матери (отца) и ребенка. На сегодняшний день выполнение данной функции в России возложено на ряд министерств и ведомств, прокуратуру, органы внутренних дел, комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства и целый ряд других структур и органов.
В Российской Федерации более чем за четверть века была создана объемная правовая база, направленная на регулирование вопросов охраны и защиты материнства и детства. Этот процесс не прекращается и в наши дни. При этом необходимо отметить: формирование и развитие отечественного законодательства, направленное на защиту прав и интересов семьи и детей, происходит с учетом международных норм и стандартов.
Государством был принят целый комплекс мер, направленных на защиту прав детей, однако ситуация в этой области все еще далека от идеальной. Так, в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012—2017 годы (утв. указом Президента РФ от 01.06.2012 № 761) [8] приводится объективная оценка положения детей в современной России. В частности, отмечается, что масштабы и острота существующих проблем еще являются весьма далекими от окончательного их разрешения, а интересы будущего страны требуют принятия неотложных мер для улучшения положения детей и их защиты.
Актуальность разработки дополнительных мер в сфере защиты прав ребенка. Ситуация с защитой прав ребенка в Российской Федерации тревожная, чему способствует, кроме прочего, то, что важные положения российских законов не работают в полной мере. К сожалению, отечественное законодательство о правах матерей, детей и семьи не обладает главным — эффективным механизмом реализации конкретных норм, что провоцирует их неисполнение. Прежде всего это касается обеспечения положений о гарантированности прожиточного минимума, бесплатности предоставления ряда услуг, в частности в сфере спорта, образования, здравоохранения, реабилитации детей-инвалидов и т. д.
В подобных обстоятельствах актуализируется вопрос о создании государственного института, специализирующегося на охране и защите прав детей. Так как дети находятся на первом месте среди самых незащищенных групп населения, для обеспечения эффективности защиты их прав необходимо введение дополнительных независимых механизмов.
Считаем, что таким институтом в полной мере может стать Уполномоченный по правам ребенка (далее также — детский омбудсмен), должность которого введена в 2009 году указом Президента РФ [7]. Следует отметить, что еще в 1999 году Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации была поддержана инициатива, выдвинутая рядом депутатов Государственной Думы и представителями неправительственных правозащитных организаций, направленная на создание в России института Уполномоченного по правам ребенка.
Уполномоченный по правам ребенка впервые в России в порядке эксперимента появился в Москве. В статье 3 Закона города Москва от 03.10.2001 № 43 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» закреплялось, что в качестве приоритетного направления деятельности Уполномоченного по правам ребенка выступает защита прав, свобод и законных интересов детей-сирот, детей, которые остались без попечения родителей, и иных категорий детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Положительный опыт Москвы оказался востребованным в российских регионах, и к 2010 году данный институт (региональные детские омбудсмены) уже действовал в порядке эксперимента в 58 субъектах Российской Федерации. Это наглядно свидетельствовало о том, что рассматриваемый социальный механизм быстрыми темпами приобретал популярность.
Анализ международного опыта и наработанной в ряде субъектов Российской Федерации практики свидетельствует о том, что в миссии защиты прав несовершеннолетних одна из важнейших и перспективных ролей должна отводиться именно детскому омбудсмену. Однако развитию данного социального института препятствует по крайней мере то, что он не прописан в законодательстве федерального уровня, что должно быть исправлено как можно быстрее.
На основании исследования публикаций и научных работ, касающихся этого вопроса, можно сформулировать вывод о том, что отсутствие единого федерального закона, главной целью которого являлась бы комплексная защита прав матерей, детей и семьи, долгое время сказывалось и сейчас весьма негативным образом отражается на целом ряде общественных отношений, которые должны быть четким образом урегулированы в законе. Следует отметить, что неоднократно предпринимались законодательные попытки, в том числе и на региональном уровне, тем или иным образом решить проблему защиты прав детей.
Вопрос о законодательном закреплении непосредственно института детского омбудсмена на федеральном уровне уже был в центре внимания научного сообщества, и для его решения предлагались различные варианты. Так, Н.Е. Борисовой было предложено выделить в Федеральном конституционном законе от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» специальный раздел, посвященный защите прав ребенка, в котором должен быть определен круг деятельности омбудсмена, касающейся несовершеннолетних [6]. В свою очередь Н.В. Гуль предлагает принять отдельный федеральный закон об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации (далее — закон об Уполномоченном по правам ребенка) и, помимо этого, с учетом высокой общественной значимости института детского омбудсмена, ввести норму об Уполномоченном по правам ребенка в Конституцию РФ в качестве отдельной статьи во вторую главу, которая посвящена правам и свободам человека и гражданина [2, с. 132].
В процессе разработки закона об Уполномоченном по правам ребенка необходимо использовать опыт, накопленный при принятии законов субъектов Российской Федерации, а также Федерального закона от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации». При этом считаем, что к полномочиям детского омбудсмена следует отнести координацию деятельности государственных и муниципальных органов, иных правозащитных органов и организаций, которая связана с задачей борьбы с детской беспризорностью, в том числе посредством организации сети специальных приемников для беспризорных детей, а также по вопросам трудоустройства несовершеннолетних, реализации ими права на получение медицинской помощи и образования.
Также полагаем, что в законе об Уполномоченном по правам ребенка должна быть предусмотрена ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, руководителей организаций (включая и коммерческие организации) за их действия или бездействие, в которых Уполномоченным по правам ребенка будут выявлены нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка, в отношении которых он направляет свое заключение, содержащее рекомендации относительно принятия возможных и необходимых мер, направленных на восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка, а также на предотвращение подобных нарушений в дальнейшем.
Представляется, что в случае реализации названных предложений деятельность Уполномоченного по правам ребенка станет более эффективной и способной обеспечить соблюдение прав ребенка. Вместе с тем очевидно: одно лишь учреждение поста Уполномоченного по правам ребенка и регламентация его деятельности в федеральном законодательстве не сможет коренным образом изменить положение детей в обществе, поскольку для этого прежде всего необходимо, чтобы государство на постоянной основе (а не в рамках отдельных компаний) уделяло пристальное внимание решению проблем охраны и защиты прав семьи и детей.
Далее отметим: в преамбуле Конвенции о правах ребенка 1989 года (далее — Конвенция) закрепляется, что для полного и гармоничного развития личности ребенку необходимо расти в семейном окружении, в атмосфере которого преобладает счастье, любовь и понимание. В силу законоположений, закрепленных в ст. 20 Конвенции, у ребенка, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеется право на особую защиту и помощь — их должно предоставить государство. В соответствии с положениями Конвенции ребенок, в силу различных обстоятельств оказавшийся лишенным семьи, прежде всего должен передаваться на воспитание другим лицам (семье), и только в крайнем случае отсутствия такой возможности — в специальные учреждения, предназначенные для детей.
С целью реализации этих положений в Российской Федерации был реализован ряд мер, направленных на обеспечение приоритетного права детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семье, на дальнейшее развитие семейных форм устройства детей этой категории. В частности, была разработана законодательная и нормативно-правовая база, создана и функционирует система формирования и ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Помимо этого Министерством труда и социальной защиты РФ была создана автоматизированная информационная система «Учет семей и несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации», которая по установленной форме и с заданной периодичностью позволяет получать информацию о семьях и детях, находящихся в социально опасном положении. Развитие данной системы осуществлялось Министерством здравоохранения и социального развития РФ, Федеральным агентством по здравоохранению и социальному развитию еще в 2005—2006 гг. в рамках подпрограммы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
В России ежегодно до 70% выявленных детей, лишенных родительского попечения, передается на воспитание в семьи. Помимо традиционных (передача под опеку (попечительство), на усыновление в приемную семью) развиваются и другие формы устройства детей в семьи граждан.
В ряде регионов России осуществляется работа по организации патронатного воспитания. Введение указанной формы работы с семьями и детьми, нуждающимися в оказании помощи, позволяет расширить профилактические функции органов опеки и попечительства.
По мнению большинства российских исследователей, семья, пусть и приемная, является лучшей средой для воспитания детей, чем детские дома, школы интернаты и иные подобного рода учреждения. Исходя из данных, которые приводятся отечественными исследователями, подавляющему большинству выпускников интернатных учреждений присущи такие деструктивные личностные черты, как неразвитый социальный интеллект (неспособность на практике применять приобретенные теоретические знания, неумение ориентироваться в социуме и взаимодействовать с ним); иждивенчество; непонимание материальной стороны жизни; повышенная внушаемость; склонность к асоциальному поведению; завышенная или заниженная самооценка; неадекватность уровня своих притязаний; высокий уровень виктимности; рецептивные ориентации в поведении (у молодого человека формируется позиция, в силу которой источник всех благ лежит вовне и единственный способ их обрести — получить из этого внешнего источника) и т. д. [5, с. 8].
Подтверждается вышесказанное и данными статистики, которые приводит Е.М. Никитина. По ее сведениям, 40% выпускников детских домов и школ-интернатов для сирот становятся хроническими алкоголиками и наркоманами, 40% попадают в преступную среду, 10% заканчивают жизнь самоубийством. Только 10% более или менее успешно реализовывают себя в самостоятельной жизни [4].
Представляется, что для того чтобы как можно большее количество сирот могло воспитываться хотя и в приемной, но все-таки семье, государство и общество не должны экономить по отношению к семьям, желающим взять детей на воспитание. В частности, подобным семьям целесообразно улучшать жилищные условия, в том числе посредством предоставления более комфортных жилых помещений. Но этим не следует ограничиваться, и семьям, которые взяли на воспитание несколько детей, следует не только предоставлять жилые дома (квартиры), земельные участки, но и выделять необходимый минимум для ведения домашнего хозяйства, в частности обеспечивать семенами, сельскохозяйственным инвентарем, натуральными удобрениями и др. Вряд ли стоит оспаривать, что, воспитываясь в такой среде, приемные дети с ранних лет будут приучаться к трудовой деятельности и ведению домашнего хозяйства (домоводству), благодаря чему у них появится больше шансов стать полноценными членами нашего общества.
Помимо этого считаем, что родителям-воспитателям государство должно выплачивать достойную заработную плату, а их труд по своим параметрам следует приравнять к педагогической деятельности, иными словами, им должен начисляться педагогический стаж.
С учетом вышеизложенного, корректно утверждать: меры современной государственной семейной политики по отношению к несовершеннолетним должны быть направлены прежде всего на сохранение семьи для ребенка и ребенка для семьи.
Выводы. Итак, на основе характеристики отдельных социально-экономических и правовых мер, направленных на охрану и защиту, семьи, материнства и детства, корректно утверждать, что данный институт является весьма востребованным в обществе, но действующие меры и способы осуществления такой охраны и защиты нельзя признать эффективными. Поэтому государственный механизм по охране и защите семьи, материнства и детства должен быть дополнен комплексом новых мер, часть из которых была предложена и рассмотрена в настоящем исследовании. Считаем, что внедрение на практике всего комплекса выше- названных мер, в целом направленных на реформирование российской государственной семейной политики, будет способствовать полноценной реализации конституционных основ защиты семьи, материнства и детства в Российской Федерации.
Список литературы
1. Борисова Н.Е. Конституционные основы правового положения несовершеннолетних в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005.
2. Гуль Н.В. Конституционное право на защиту семьи, материнства и детства // Журнал российского права. 2007. № 4. С. 130—140.
3. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году // Российская газета. 2000. 5 апр.
4. Никитина Е.М. Актуальные проблемы охраны прав детства в современной России, пути решения этих проблем. URL: http://juvenjust.org/txt/index.php/t495.html
5. Никитина Е.М. Защита семьи, материнства и детства как важная составляющая ювенальной политики Российского государства // Вопросы ювенальной юстиции. 2010. № 3. С. 6—9.
6. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федер. конст. закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7. Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка: указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 // Российская газета. 2009. 4 сент.
8. О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012—2017 годы: указ Президента РФ от 01.06.2012 № 761 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 23. Ст. 2994.
9. Устинович Е.С., Фоломеева Н.В. Политико-правовые основы становления института детских омбудсменов в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 10. С. 18—21.
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!