УДК 342.415
Страницы в журнале: 31-36
А.А. Ходусов,
кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой уголовно-правовых дисциплин Международного юридического института Россия, Москва yustas-73@mail.ru
Рассматриваются вопросы формирования социальной политики и участие государства в ее реализации. В современном государстве закладываются и уточняются правовые основы социального регулирования нового типа, при этом обновляются, воссоздаются или создаются заново отдельные элементы и весь механизм этого регулирования, разрабатываются его исходные параметры и нормативы. Ключевые законы призваны регулировать рамки и порядок проведения всего комплекса социальных мер, а также конкретные направления социальной политики.
Ключевые слова: социальная политика, социальная защита, государство, государственная система.
Перед социальной политикой Российской Федерации на современном этапе стоит двойная задача: с одной стороны — улучшение условий труда и жизни граждан, осуществление социальной справедливости, с другой — защита обездоленных от нужды и унижения. Двойная задача вытекает из двойной функции социального государства как инструмента социальных гарантий и перераспределения первичных доходов населения. Причем социальные гарантии для всех граждан должны действовать постоянно, а социальное перераспределение возможно и необходимо, но в то же время зависит от уровня развития экономики.
В идеальном варианте социальная политика должна быть направлена на рост личных трудовых доходов граждан, повышение роли этих доходов в удовлетворении культурных и бытовых нужд населения и ликвидацию на этой основе иждивенчества. Через общественные фонды потребления должен быть обеспечен гарантированный уровень социальных благ для всех слоев населения, который следует рассматривать как минимальный [2].
Главный инструмент формирования и реализации социальной политики — государство, в ведении которого находятся материальные и финансовые ресурсы, опирающееся на мощный рычаг в форме права. Социальная политика выступает в качестве объекта государственного управления, являясь не только практическим воплощением управленческой деятельности, но и теорией, наукой, на основе достижений которой осуществляется руководство социальными процессами.
Целью социальной политики является создание в государстве и обществе предпосылок, предоставляющих человеку максимум свободы для реализации личности, самоопределения в жизни. Свобода, как известно, социально обусловлена, и кроме политической человеку нужна и материальная свобода, т. е. необходимы социальные гарантии и благосостояние.
Социально-экономическая система Российской Федерации должна быть организована на рыночных принципах, но регулироваться разносторонним вмешательством государства в экономику. Государство несет ответственность за социальное благосостояние граждан, развитие и функционирование экономики, выполнение всех общественных задач, в том числе и тех, которые не могут быть правильно решены экономикой.
Следует выделить три составные части социального государства: государственное вмешательство в экономику и регулирование спроса; трудовое право, услуги систем социального страхования и регулирование рынка труда; гибкая и активная политика доходов.
Существование государственной системы социальной защиты на современном этапе в рамках социального правового государства предопределено целым рядом объективных причин: во-первых, это индустриальная революция, изменившая облик современного общества и приведшая к модернизации различных направлений его развития, появлению и расширению общественных потребностей, росту материальной обеспеченности; во-вторых, это политическое реагирование на процесс модернизации, принимающее форму усиливающихся требований социально-экономического равенства, реализация которых становится важным условием утверждения социальной интеграции в обществе.
Современная государственная система социальной защиты представляет собой не просто совокупность решений и действий правительства, она является составной частью структурных изменений, происходящих в обществе. Государственная система социальной защиты может считаться механизмом, призванным разрешить противоречия и социальные конфликты, вызванные разрушительными элементами модернизации, а ее суть состоит в государственной и особенно правительственной ответственности за материальную обеспеченность и равенство граждан.
Существует несколько типов государственных систем социальной защиты, отличающихся по сути, степени охвата населения и материальным источникам. Так, скандинавско-англо-саксонский тип основан на предоставлении широкого спектра социальных услуг на государственном уровне по сравнению с чисто трансфертными выплатами. В странах континентального типа (Бельгия, Нидерланды, Италия, ФРГ, Франция, Швейцария) особое внимание уделяется трансфертным выплатам, связанным с заработной платой. Выделяются и такие модели государственной системы социальной защиты, как перераспределительно-институциональная, а также так называемая маргинальная, или остаточная.
Перераспределительно-институциональная модель является составной частью механизма общественного воспроизводства, в ее условиях реализуется значительная часть благ и услуг, минуя рынок, т. е. она выполняет больше перераспределительные функции подобно тому, как это было в СССР. При этом социальные меры охватывают широкий круг людей с предоставлением больших объемов выплат. Финансирование программ осуществляется с помощью налогов, взимаемых на основе высокой прогрессии. Наиболее типичным примером данной модели является Швеция с ее высокой налоговой ставкой и широким объемом социальных выплат.
Маргинальная, или остаточная, система является условным антиподом перераспределительной модели. Согласно этой модели социальная политика государства призвана довершить то, что не в состоянии сделать рынок и семья для удовлетворения запросов граждан, поэтому она действует избирательно, субсидиарно, т. е. вспомогательно. Доля населения, охватываемого политикой этого типа, гораздо меньше, чем при институциональной модели. Особенностью маргинальной системы является невысокий уровень социальных расходов государства при слабо выраженной прогрессии налогов. Примером этой модели может служить социальная политика США.
В чистом виде названные модели социальной защиты ни в одном государстве не существуют, можно говорить лишь о преобладании элементов одной из них и об определенных тенденциях в их развитии. А последние таковы: движение происходит от почти всеобщего преобладания институциональной модели к усилению избирательности, маргинальности в социальной защите. Эта тенденция заслуживает особого внимания в условиях российской действительности [5].
Становление институциональной модели на Западе происходило в 1940-х годах, когда никто не мог быть уверен в сохранности своей жизни и имущества. Тогда и возник принцип так называемого разделенного риска в действии. В 1950—1960-е годы эта модель продолжала действовать с определенными изменениями (возврат к программам, связанным с уровнем доходов) прежде всего благодаря стабильному и высокому экономическому росту, обеспечивавшему значительную долю средств, идущих в государственный бюджет и, естественно, на социальные нужды. Однако универсалистский подход этой модели подвергся критике и пересмотру в 1970—1980-е и особенно в 1990-е годы по ряду причин, в том числе и из-за неэффективности многих государственных программ, общего сокращения экономического роста во многих странах. Выход из этой ситуации был найден за счет резкого сокращения государственных расходов вообще и в первую очередь — расходов на социальные нужды.
Чтобы разобраться в современных российских проблемах, следует обратиться к практике социального государства 1950—1960-х годов («государства благосостояния»), т. е. к периоду развития ряда зарубежных стран, близкому по параметрам нынешнему российскому. Выделим наиболее значимые проблемы.
- Универсальный подход в социальной политике, социальный интервенциализм государства в исторической ретроспективе не продемонстрировали способности к эффективному осуществлению функции по перераспределению материальных благ и регулированию. Универсальный подход не имел успеха в выравнивании доходов в рамках социальной иерархии, хотя был достигнут большой прогресс в достижении этой цели между классами и географическими регионами. Часто используемые средства — централизованное регулирование и стандартизированные критерии предоставления услуг и выплат — приходили в конфликт с другими предпочтениями и правами граждан (свободой, местной автономией).
- Увеличение объемов средств и расширение масштабов государственной системы социальной защиты усилили тенденцию к бюрократизации государственного аппарата и его отчуждению от индивидуальных потребностей, интересов и проблем граждан.
- Усиление государственного вмешательства ослабило потенциальные возможности самопомощи и подчинило простого гражданина всевозрастающему контролю бюрократии. Оно превратило некогда активных граждан в пассивных клиентов государства. Чем большефункций государство берет на себя, тем в большей степени оно становится зависимым от постоянного увеличения масштабов контроля над социальным и экономическим процессами. Однако возможности эффективного контроля уменьшились в силу продолжающегося процесса дифференциации и растущей сложности общественных структур, увеличения количества автономных подсистем, руководствующихся собственными бюрократическими соображениями. В таких условиях создались предпосылки для авторитарных методов контроля.
- В условиях обострения экономических проблем, снижения экономического роста, растущих бюджетных дефицитов, государственного долга и инфляции социальные программы, так же как и государственное вмешательство усилили социальные конфликты внутри и между различными секторами экономики, создав новые линии политического разделениямежду теми, кто получает социальные выплаты, и теми, кто выгадывает от налоговых скидок; теми, кто постоянно работает, и теми, кто не работает; теми, кто предпочитает универсальные программы, и теми, кто требует введения специфических программ.
Все эти проблемы сейчас ощущает на себе российское общество, поэтому реформирование государственной системы социальной защиты становится важнейшей задачей. При этом надо исходить из того, что эта система является важным элементом современного общества, для нее нет эффективных альтернативных эквивалентов. Причина тому — в социальной структуре общества, состоящего главным образом из экономически зависимых от государства рабочих, служащих, пенсионеров [1].
Государство при всех условиях должно выполнять в той или иной мере регулирующую роль в экономической и социальной сферах. При выполнении конкретных социальных программ (в сфере здравоохранения, социального страхования, пенсионного обеспечения, создания рабочих мест и т. д.) необходимо прямое вмешательство государства. К тому же на правительстве лежит прямая ответственность за инфляцию и другие экономические проблемы.
Параллельно с этим должно идти реформирование государственной системы социальной защиты в направлении ее децентрализации, передачи многих государственных функций общественным организациям, местным органам власти. Но это возможно лишь при условии существования определенной социальной организации, обеспечивающей всестороннюю защиту прав граждан. Для России это также одна из наиболее сложных проблем, поскольку в условиях монопольной власти КПСС, осуществлявшей контроль за всеми организациями в стране, десятилетиями не развивались самостоятельные общественные силы, способные решать социальные проблемы. На государственном уровне надо создать все условия, в том числе и правовые, для развития действительно независимых профсоюзов и новых социальных движений, т. е. организаций, объединяющих работников, не входящих в профсоюзы и политические партии: женщин, людей, живущих на пособия, безработных, т. е. маргинальные группы населения.
Важной целью новых социальных движений должна стать выработка прямых неинституциональных путей защиты интересов граждан. В социальной сфере это означает передачу определенных материальных ресурсов общества небольшим добровольным частным благотворительным объединениям, которые будут на основе личных контактов с нуждающимися определять их потребности в пособиях и пути удовлетворения нужд данных слоев населения. Деятельность таких благотворительных организаций, стоящих ближе к тем проблемам, которые необходимо решать, может внести новую струю в социальные программы, хотя в целом не заменит собой государственных социальных программ.
Таким образом, современной организации социальной защиты населения в России нужна как централизация, так и децентрализация. Лишь в сочетании этих двух переменных может быть достигнуто оптимальное удовлетворение потребностей граждан. При этом максимальное участие граждан, общественных структур в поисках путей удовлетворения социальных потребностей должно развиваться лишь в рамках социальной справедливости, а единственный институт, который может обеспечить такую справедливость, — это демократически контролируемое государство. Следовательно, уже сегодня, создавая государственную систему социальной защиты, необходимо придерживаться двойственной стратегии: поддерживать новые формы социального обслуживания на местном уровне и развивать новые формы централизованной политики, с тем чтобы социальные права и перераспределенные блага справедливо реализовывались в обществе и при этом общество учитывало необходимость частного предпринимательства и свободы экономической деятельности, с одной стороны, и потребность граждан в справедливости — с другой.
Государственно-правовое регулирование социальной политики (защиты) определяется принципами, закрепленными в Конституции РФ. Одним из основных принципов государственного устройства России провозглашен принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), при этом закреплено разделение функций между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти в сфере социальной защиты: Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод граждан, имеет право издавать указы и распоряжения в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами; Федеральное Собрание как основной законодательный орган формирует правовую основу социальной защищенности и закрепляет уровень государственных материальных затрат на социальную сферу; Правительство РФ определяет необходимые материальные затраты на проведение социальной политики, обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан.
Федеративный принцип устройства страны предопределил необходимость конституционного закрепления разграничения полномочий Федерации и ее субъектов, относящихся к социальной сфере. К ведению федеральных органов власти в этой сфере относятся: принятие федеральных законов и контроль за их соблюдением; регулирование прав и свобод человека и гражданина; установление основ федеральной политики социального развития и федеральных программ социального развития; бюджетные вопросы проведения социальной политики (пункты «в», «е», «з» ст. 71 Конституции РФ).
К совместному ведению федеральных органов власти и субъектов Российской Федерации относятся: обеспечение соответствия законов и нормативных актов субъектов Федерации за-конам всей Федерации; защита прав и свобод человека и гражданина; общие вопросы воспитания, образования; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение (пункты «а», «б», «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ), следовательно, органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы социального характера, находящиеся в их ведении, а также самостоятельно расходуют средства из местного бюджета на их реализацию (ст. 132 Конституции РФ).
Конституцией РФ определены субъекты государственной системы социальной защиты. К ним относятся все граждане Российской Федерации (ч. 1 ст. 7, статьи 37, 39, 41, 43 и др.), а также граждане, относящиеся к маргинальным группам населения: пожилые граждане, инвалиды, малоимущие, семьи с детьми — как предмет особой заботы государства (ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 38, ч. 3 ст. 40). Таким образом, законодательно определены уровни и приоритеты социальной защиты населения государством.
Существует две возможные формы защиты потребителей:
1) невмешательство в формирование рыночных цен и выплата соответствующих субсидий потребителям, компенсирующие возможный рост цен;
2) вмешательство в ценообразование, ограничение роста цен и компенсация производителю упущенных выгод в виде дотаций (субвенций).
Как показывает практика, право на существование имеют оба направления защиты, которые, как правило, сосуществуют. Проблема — в правильном выборе приоритетов на том или ином отрезке развития общества, который зависит от уровня маргинальности и размеров маргинальных групп. Если маргинальная группа незначительна по численности, не оказывает практически никакого воздействия на рынок, то, как показывает опыт Запада, следует отказаться от вмешательства в ценообразование и ограничиться прямыми адресными субсидиями людям, к ней принадлежащим. Это обеспечит защиту именно этих потребителей без какого-либо сдвига в рыночном равновесии [4].
По-иному складывается ситуация в случае, когда маргинальная группа охватывает значительную часть общества и в состоянии оказывать влияние на рыночные процессы. Если использовать дотации потребителю, то в условиях инфляции это приведет только к росту цен на то благо, потребление которого дотируется (поскольку увеличивается спрос). Если адресные субсидии будут использованы не по назначению, а для приобретения других благ, это увеличит спрос на другие товары и услуги, рынок которых до этого времени был сбалансирован, и также повлечет за собой рост цен. Таким образом, использование прямых доплат потребителю в ситуации, когда уровень маргинальности в обществе велик, приводит к прямо противоположному результату. В этой ситуации наибольший результат дают государственное регулирование рыночных цен самых необходимых благ, предоставление производителям компенсирующих субвенций в сочетании с нормированием потребления данного блага в строго заданных обществом пределах.
В то же время, как показывает практика ряда стран, нельзя длительное время ориентироваться на данную форму социальной защиты. Во-первых, вмешательство государства в рыночные процессы (ценообразование, нормирование потребления) противоречит рыночным законам саморегулирования. Во-вторых, высокий уровень маргинальности в обществе — также явление аномальное; оно не может существовать продолжительное время, так как противоречит рыночным законам соответствия спроса и предложения и, что самое главное, содержит угрозу социального взрыва.
Учитывая мировую практику, можно предположить, что основной функцией государственной системы социальной защиты должно быть социальное вспомоществование. Оно должно осуществляться в двух основных формах. Первая — разработка целевых долговременных программ помощи многодетным семьям, престарелым, инвалидам. При этом необходимо четко определить критерии той или иной группы нуждающихся с учетом территориальных и временных особенностей. Данная форма помощи должна осуществляется как на общегосударственном, так и на муниципальном уровне. Она обязательно сопровождается правовыми и нормативными актами, регулирующими реализацию помощи, указывающими источники финансирования, определяющими временные пределы действия, устанавливающими критерии, которые позволяют относить тех или иных лиц к группам нуждающихся, и т. д.
Примеров предоставления такой помощи на общегосударственном уровне за последние годы множество. Правовой основой при этом явились правительственные постановления, законы о предоставлении общих компенсаций и пособий на детей, льгот и выплат неполным семьям, льгот и выплат инвалидам и ветеранам Великой Отечественной войны и лицам, приравненным к ним, компенсационных выплат лицам, реабилитированным как жертвы политических репрессий, компенсационных выплат пенсионерам, льгот пострадавшим в результате аварии на Чернобыльской АЭС и жертвам экологических катастроф и т. д.
Вторая форма социальной помощи — это помощь в натуральном виде: выдача талонов на определенные товары, помощь продовольствием, транспортные льготы, предоставление социальных услуг и т. д.
Опыт социальной работы показывает, что эта форма защиты населения доступна и государственным, и частным организациям и наиболее эффективна. Сфера ее распространения довольно обширна, но все же более узка по сравнению с первой формой: она распространяется в основном на инвалидов, отдельные категории пенсионеров, детей-сирот и детей из многодетных семей, беженцев. Правовое регулирование данной формы государственной социальной защиты отличается от регулирования общих форм вспомоществования. Как правило, общегосударственные акты здесь или вовсе отсутствуют, или определяют лишь основные принципы оказания помощи. Конкретизация мер и их реализация целиком должны быть перенесены на уровень субъектов Федерации, а также на местный уровень [3].
Таким образом, сущность современной социальной политики должна заключаться в усилении мотивации высокопроизводительного труда как главного условия роста доходов и формировании системы социальной защиты, включающей в себя создание условий для полной занятости путем развития производительной деятельности, возможностей каждому трудоспособному человеку своим трудом обеспечивать себя и свою семью, а также социальном вспомоществовании отдельным категориям граждан, нуждающимся в поддержке.
Список литературы
- Бикалова Н.А. Особенности современной социальной политики // Традиционная инновационная наука: история, современное состояние, перспективы. М., 2016. С. 109—111.
- Ермакова А.С., Дудник Т.А. Актуальные проблемы реализации социальной политики РФ на современном этапе // Экономика и социум. 2016. № 5. С. 699—702.
- Журавлев В.И. Конституционная политика в формировании социального государства: концепция и исторический опыт // Юридическая наука. 2014. № 2. С. 43—51.
- Козлов А.Е. Социальная политика государства.М., 1991.
- Рябова К.М. Основные направления социальной политики в современной России // Человек, общество и государство в современном мире. М., 2016. С. 194—196.
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!