Модель концепции страхования вкладов малого бизнеса [1]

УДК 346.26:338.242

Страницы в журнале: 49-55

С.И. Луценко,

ведущий эксперт Контрольного управления Президента РФ Россия, Москва scorp_ante@rambler.ru

Автор предлагает концепцию страхования вкладов малого бизнеса. В действующем законодательстве страхование вкладов распространяется лишь на физических лиц и индивидуальных предпринимателей.  Опираясь на существующее в России законодательство о страховании вкладов, банках и банковской деятельности, автор при выработке единой национальной концепции страхования вкладов малого бизнеса обращается и к положительному зарубежному опыту.

Ключевые слова: страхование вкладов, малый бизнес, международный опыт, фонд страхования, взнос, Банк России.

Двадцать третьего декабря 2016 г. на своей пресс-конференции Президент РФ Владимир Путин отметил, что требуется защита вкладов малого бизнеса, необходимо проработать способ и форму поддержки таких вкладчиков [14].

В настоящее время согласно ст. 7 Федерального закона от 23.12.2003 № 177-ФЗ  «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее — Закон о страховании вкладов) [9] право получать возмещение по вкладам принадлежит только вкладчику — гражданину Российской Федерации (в том числе зарегистрированному в качестве индивидуального предпринимателя), иностранному гражданину или лицу без гражданства, заключившему с банком договор банковского вклада или договор банковского счета, либо любому из указанных лиц, в пользу которого внесен вклад (п. 4 ст. 2 Закона о страховании вкладов).

Страховщиком по страхованию вкладов физических лиц является Агентство по страхованию вкладов (далее — Агентство), учрежденное в форме государственной корпорации (ст. 14 Закона о страховании вкладов). Контроль за функционированием системы страхования вкладов возложен на Правительство РФ и Центральный банк РФ посредством участия их представителей в высшем органе управления Агентства (ст. 24 Закона о страховании вкладов). В соответствии со ст. 10 Закона о страховании вкладов с требованием о выплате страхового возмещения в Агентство вправе обратиться вкладчик или его наследник.

Согласно ст. 33 Закона о страховании вкладов Фонд обязательного страхования вкладов принадлежит Агентству на праве собственности и предназначен для финансирования выплаты возмещения по вкладам в порядке и на условиях, которые установлены данным законом, а также для финансирования иных мероприятий. В силу Закона о страховании вкладов денежные средства на счетах юридических лиц  страхованию не подлежат.

Уязвимым звеном в национальной системе страхования вкладов является малый бизнес. Необходимо отметить, что под малым бизнесом понимается категория субъектов предпринимательства с учетом положений ст. 4 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» [6] и постановления Правительства РФ от 04.04.2016 № 265 «О предельных значениях дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности, для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства» [4].

В постановлении Конституционного Суда РФ от 22.07.2002 № 14-П [10] отмечается, что банковские вклады являются источником долгосрочных инвестиций; данная экономическая деятельность вкладчиков, осуществляемая в частных интересах, имеет вместе с тем и публичное значение, а потому государство, обеспечивая проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, вправе в случае возникновения неблагоприятных экономических условий осуществлять публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения в кредитной сфере (п. «ж» ст. 71, п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). КС РФ ориентирует государство на необходимость защиты вкладов участников (в том числе малого бизнеса), поскольку они являются субъектами долгосрочных инвестиций.

Государство в лице уполномоченных органов (Правительство РФ, Банк России) вправе предпринимать определенные действия по защите вкладов малого бизнеса, поскольку они могут служить источником долгосрочного финансирования, особенно в условиях макроэкономической нестабильности.

Европейский суд по правам человека в постановлении от 16.07.2014 по делу «Алешич и другие против Боснии и Герцеговины, Хорватии, Сербии, Словении и Македонии» [13] указал, что, несмотря на широкую дискрецию государства, в экономической политике должен быть соблюден принцип законной цели. Должна быть обеспечена защита ликвидности средств вкладчиков, в особенности в условиях макроэкономической нестабильности и финансового кризиса, поскольку эти средства не только служат частным интересам, но и представляют собой публичное благо (источник инвестирования). Другими словами, данные средства могут быть составляющей национального суверенитета (поддержка конституционной системы государства).

В условиях перманентного отзыва у кредитных учреждений банковских лицензий и фиктивного их банкротства необходимость правовой защиты российского малого предпринимательства (гарантирования вкладов) очевидна.

Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную кредитно-денежную (финансовую) политику и несет ответственность за ее реализацию на территории России [5]. Однако для реализации концепции страхования банковских вкладов малого бизнеса Банк России должен принять ряд предварительных мер.

В письме Банка России от 25.05.2010 № 72-Т  «О раскрытии информации кредитными организациями по формам 0409134 и 0409135» кредитным организациям рекомендуется размещать следующие дополнительные сведения об их деятельности:  расчет собственных средств (капитала) и информацию об обязательных нормативах [7].

На наш взгляд, указанные рекомендации Банка России должны стать требованиями обязательного характера: необходимо прописать, что любое невыполнение банком рекомендаций регулятора может повлечь нежелательное пристальное внимание к его деятельности. Отказ банка от раскрытия дополнительной информации в сети Интернет может быть воспринят как способ скрыть какие-либо незаконные махинации либо свидетельствовать о неблагоприятной или угрожающей ситуации, сложившейся в кредитной организации.

Более того, учитывая рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору, Банку России необходимо рекомендовать, чтобы кредитные учреждения прежде всего раскрывали информацию о рисках (не только о владельцах банков и банковских групп, но и о бизнес-процессах, их связывающих, в том числе в рамках единой структуры). В соответствии с письмом Банка России от 04.02.2014 № 17-Т «О раскрытии информации кредитными организациями по форме 0409123» [8] при расчете собственных средств (капитала) банкам рекомендуется раскрывать на официальном сайте Банка России сведения «Расчет собственных средств (капитала) (Базель III)».

Как показывает практика, нераскрытие кредитными учреждениями данных форм (информации о собственных средствах и методике их определения) связано с манипулированием (недостоверностью) отчетности (в том числе в отношении резервов), результатом чего является  отзыв лицензии на осуществление банковских операций [11; 12]. Кроме того, невыполнение требований Банка России, касающихся отказа кредитной организации от проведения сомнительных безналичных и (или) наличных операций, также часто является причиной отзыва лицензий.

Реализация данной методики определения критериев вовлеченности кредитной организации в сомнительные операции позволит контролировать состояние банков, в которых находятся вклады малого бизнеса.

Для выработки единой концепции страхования (гарантирования) вкладов участников и распространения законодательства о страховании вкладов на малый бизнес обратимся к зарубежному опыту в этой сфере, в частности к опыту США, Великобритании, Германии, а также  Европейского союза.

В Соединенных Штатах Америки в июле 2010 года вступил в силу пакет нормативных актов под общим названием «Закон Додда — Фрэнка о реформе Уолл-стрит и защите потребителей». Ряд его норм непосредственно влияет на спектр функций и полномочий Федеральной корпорации по страхованию депозитов США (Federal Deposit Insurance Corporation; далее — ФКСД). Закон предусматривает создание Совета по надзору за финансовой стабильностью как межведомственного органа, возглавляемого Министром финансов США и состоящего из 10 членов с правом голоса, включая председателя ФКСД, а также 5 членов, не имеющих права голоса. Задачей Совета является своевременное выявление системных рисков и оперативное реагирование на них в целях поддержания финансовой стабильности в стране [13].

Интересно при этом, что все финансовые регуляторы, включая ФКСД, должны исключить учет кредитных рейтингов банков, присваиваемых рейтинговыми агентствами, заменив их собственными стандартами оценки кредитоспособности.

Законодательство предоставляло ФКСД полномочия реализовывать программы поддержки банков и гарантирования их обязательств, которые могут вводиться в действие в периоды финансовой нестабильности и должны быть широко доступны для здоровых банков и банковских холдинговых организаций. Был установлен новый целевой уровень значения коэффициента резервирования (отношения фонда к объему застрахованных депозитов или сопоставимой расчетной базе). Вместо интервального показателя участники должны были придерживаться показателя 1,35% от объема застрахованных депозитов или от сопоставимой расчетной базы. Изменена расчетная база для исчисления страховых взносов кредитными учреждениями: при расчете страховых взносов, подлежащих уплате в фонд страхования депозитов, ставка взноса применяется не к объему страхуемых депозитов, а к средним совокупным активам за минусом среднего значения материального капитала.

В Великобритании существует своя система компенсаций потребителям финансовых услуг  — Financial Services Compensation Scheme (FSCS). Она возникала с связи с кризисными явлениями в банковском секторе страны в конце 2007 года.

В рамках реформы системы гарантирования выплат участниками был повышен лимит компенсаций (возмещения) для всех классов финансовых продуктов, имеющих страховую защиту: по депозитам, по инвестициям и финансированию домохозяйств. Был установлен новый стандарт для срока выплат — до 7 календарных дней. Упрощены критерии определения допустимых получателей страховки (сняты ограничения на получение компенсаций для менеджмента несостоятельной компании).

Механизм страхования вкладов в Великобритании охватил малые предприятия, соответствующие следующим критериям: численность — до 50 человек, валюта баланса — до 3,2 млн фунтов стерлингов, годовой оборот — до 6,3 млн фунтов стерлингов.

Были введены стандартные требования к реестру обязательств участника FSCS перед своими клиентами, сформированному по принципу единого клиента (Single Customer View), и установлена обязанность каждого участника (кредитного учреждения) поддерживать данные о клиентах в актуальном состоянии, обеспечивая возможность предоставить такой реестр в электронном виде в течение 72 часов с момента получения запроса либо наступления страхового случая.

Интересным представляется опыт Германии. Относительно страхования вкладов и банковских депозитов на основании Директивы ЕС 94/19/ЕС «О системе гарантирования депозитов» Бундестагом в 1998 году был принят Закон ФРГ «О страховании вкладов и страховом возмещении» (далее — Закон ФРГ о страховании вкладов). Согласно положениям этого Закона Федеральное учреждение по финансовому надзору утверждает наступление страхового случая и осуществляет надзор за страховым возмещением. Максимальная сумма компенсации вкладов составляет 100 тыс. евро. Законом ФРГ о страховании вкладов предусматривается только базовое возмещение.

Кроме государственного фонда страхования вкладов был создан Фонд страхования вкладов при Федеральном объединении немецких банков. Этот фонд представляет собой институт самопомощи немецких банков [2].

Во время финансового кризиса в 2008 году Бундестаг принял Закон ФРГ «О реализации мер по стабилизации финансового рынка», целью которого была защита рабочих мест, восстановление доверия к финансовым рынкам и гарантия вкладов населения. Был также принял Закон ФРГ от 17.10.2008 «О Фонде стабилизации финансового рынка», регулирующий рекапитализацию проблемных банков и выкуп у них токсичных активов без использования средств федерального бюджета. Управляет этим Фондом специальное юридическое лицо публичного права, подчиненное немецкому Центральному банку, а помощь оказывается на рыночной основе.

Закон ФРГ «О защитном приобретении контроля над организацией в целях стабилизации финансового рынка» 2009 года ввел правовой механизм экспроприации. Этот уникальный для западных правовых систем механизм позволял Фонду стабилизации финансового рынка в целях поддержания финансовой стабильности приобретать право владения 100% акций финансовых организаций, лишая такого права миноритарных акционеров.

Закон ФРГ от 09.04.2009 «О дальнейшей стабилизации финансового рынка»  предусмотрел правовой механизм, посредством которого проблемный банк мог продолжить свое существование, освободившись от токсичных активов. Такие активы передавались специально создаваемым компаниям, контролируемым Фондом стабилизации финансового рынка. Данные компании вправе выпускать облигации, гарантированные Фондом, для собственного рефинансирования. При этом разница между стоимостью передачи активов и их стоимостью по оценке Фонда должна погашаться за счет дивидендных выплат самого банка, что создает правовую возможность для перенесения части финансового риска на банк [1].

Согласно указанным мерам по стабилизации финансового рынка предусматривалась помощь финансовым институтам в размере 50 млрд евро (порядка 16% ВВП) по трем направлениям: гарантии межбанковского кредитования, рекапитализация, т. е. прямые бюджетные дотации банкам, оказавшимся на грани банкротства, а также приобретение у них на государственные средства рискованных активов. Одновременно правовое регулирование пополнилось рядом экстренно принятых антикризисных законов.

Немецкая модель реформирования финансовой системы в 2008—2010 годах показала свою эффективность в противодействии будущим банковским кризисам. Об этом свидетельствует и общественное мнение в самой Германии, согласно которому принятые государством меры позволили банковской системе избежать серьезных потерь и подготовиться к будущим потрясениям.

С учетом международного опыта организации противодействия банковским рискам предлагаем механизм правовой реализации и функционирования будущего Фонда (скажем, Фонда гарантирования выплат малому бизнесу, Фонда гарантий вкладов) в Российской Федерации.

Целью Фонда гарантий вкладов является обеспечение защиты средств (источников долгосрочных инвестиций), вложенных вкладчиками — субъектами малого предпринимательства, кредитными учреждениями, и увеличение надежности и стабильности финансового сектора.

Надзор за привлекающими вклады лицами, накопление средств в Фонде гарантий вкладов, управление Фондом гарантий вкладов и выплату гарантированного возмещения, а также реализацию права требования кредиторов к привлекающему вклады лицу в размере выплаченного гарантированного возмещения должен осуществлять Банк России. Банк России вправе не реже одного раза в три года (может быть установлена иная периодичность) проводит стресс-тест Фонда гарантий вкладов. Информация, полученная для проведения стресс-теста, используется  надзорным органом только для анализа этого теста.

В функции Фонда гарантий вкладов входят: осуществление сбора единовременных и квартальных платежей от кредитных учреждений; возмещение вкладчикам на установленных законом условиях, в размерах и порядке вкладов в кредитных учреждениях; возмещение на установленных законом условиях, в размерах и порядке ущерба, причиненненного собственникам вкладов со стороны кредитных учреждений. Организационно-правовой статус Фонда гарантий вкладов — юридическое лицо с публично-правовыми функциями.

Вклады гарантируются и возмещаются вместе с накопленными процентами по состоянию на день приостановления вкладов (отзыва банковской лицензии, объявления моратория в отношении банка и т. п.) в размере 90%, но не более определенной законом суммы на каждого вкладчика в одном кредитном учреждении.

Необходимо отметить, что процедура гарантирования выплат не распространяется на лицо, которому принадлежит 5% капитала и более в данном кредитном учреждении, или коммерческую организацию, входящую в одну и ту же с данным кредитным учреждением консолидированную группу; лицо, в отношении которого вынесен обвинительный приговор по делу об отмывании денег; лицо, которое как клиент не идентифицировано согласно положениям Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

За счет Фонда гарантий вкладов гарантируется и возмещается вклад, принадлежащий юридическому лицу (малому предприятию), при условии соблюдения следующих критериев:

— среднесписочная численность работников за предшествующий календарный год не превышает 100 человек;

— предельный доход за предшествующий налоговый период составляет не более 800 млн рублей.

Отдельный критерий связан с требованием к структуре уставного (складочного) капитала компании (критерий независимости). Например, если одним из учредителей фирмы является, допустим, иностранная организация с долей участия свыше 49%, то компания уже не может считаться малым предприятием. Также должно быть ограничено участие в уставном капитале малого предприятия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов.

Кредитное учреждение в течение месяца после получения разрешения (лицензии) на деятельность кредитного учреждения производит в Фонд гарантий вкладов разовый начальный взнос в размере 1,5% от начального капитала в твердой денежной сумме.

Привлекающее вклады лицо один раз в квартал производит платеж в Фонд гарантий вкладов в размере 0,05% от среднего остатка покрытых вкладов в привлекающем вклады лице в предыдущем квартале (средняя арифметическая величина остатков покрытых вкладов, показанных в отчетах о покрытых вкладах за три месяца соответствующего квартала).

Надзорный орган (Банк России) устанавливает коэффициент коррекции, применяемый к платежу конкретного привлекающего вклады банка. При установлении применяемого к платежу коэффициента коррекции учитываются показатели достаточности капитала, ликвидности, крупных рисковых сделок привлекающего вклады лица, качество кредитного портфеля привлекающего вклады лица в предыдущем календарном году, а также план и стратегия коммерческой деятельности привлекающего вклады лица.

При применении коэффициента коррекции производимый в Фонд гарантий вкладов платеж не должен уменьшаться более чем на 25% и увеличиваться более чем на 100%.

Привлекающее вклады лицо производит платежи в Фонд гарантий выплат до момента достижения суммы, обеспечивающей выплату гарантированного законом возмещения тем вкладчикам этого привлекающего вклады лица, которые согласно закону имеют право на такое возмещение.

Надзорный орган обеспечивает целевой объем Фонда гарантий вкладов в размере не менее 0,8% от размера вкладов, покрытых участниками Фонда гарантий вкладов,  учитывая при этом фазу народнохозяйственного цикла, а также влияние, которое на привлекающее вклады лицо могут оказать проциклические платежи в Фонд.

Необходимо отметить, что имеющиеся в Фонде гарантий вкладов финансовые средства могут включать в себя обязательства по платежам привлекающих вклады лиц в размере не более 30% от общей суммы доступных в Фонде  средств.

Если в Фонде гарантий вкладов не хватает финансовых средств для выплаты гарантированного возмещения вкладчикам, надзорный орган вправе потребовать производства привлекающим вклады банком в Фонд в установленный им срок дополнительных платежей, не превышающих 0,5% от покрытых привлекающим вклады лицом вкладов в конце предыдущего календарного года. Если надзорный орган констатирует чрезвычайные обстоятельства, он вправе потребовать увеличения размера дополнительных платежей. Если регулирующий институт (Банк России) установит, что производство дополнительных платежей привлекающих вклады кредитных учреждений в Фонд гарантий вкладов создает угрозу или может создать угрозу стабильной деятельности финансового сектора, создает угрозу или может создать угрозу платежеспособности или ликвидности привлекающего вклады кредитного учреждения, данный надзорный орган принимает решение о полной или частичной отсрочке дополнительных платежей до момента, когда производство таких дополнительных платежей более не будет создавать угрозу платежеспособности или ликвидности привлекающего вклады кредитного учреждения.

Платежи привлекающего вклады банка в Фонд гарантий вкладов не считаются обязательствами надзорного органа по отношению к привлекающему вклады банку и не возвращаются. Данные платежи включаются в расходы привлекающего вклады банка для целей налогообложения. В случае несвоевременного внесения кредитным учреждением платежа может устанавливаться денежный штраф.

Необходимо учитывать, что вложение средств Фонда гарантий вкладов осуществляется таким образом, чтобы риск был небольшим, а вложения — достаточно диверсифицированными (ограничения вложений в различные высокорисковые ценные бумаги). Средства Фонда гарантий вкладов хранятся на счете в Банке России. Доходы (проценты роста), полученные при управлении Фондом, зачисляются в этот Фонд.

Привлекающий вклады банк в своих бухгалтерских документах должен постоянно обеспечивать информацией о соответствующих вкладах своих вкладчиков. Информация должна обновляться по крайней мере один раз в день таким образом, чтобы бухгалтерские данные отражали актуальный размер гарантированного возмещения.

При создании Фонда гарантий вкладов предлагаем также учесть опыт ряда стран Европейского союза, которые с целью достижения финансовой стабильности ввели обязательный платеж.

Целью введения данного платежа (скажем, банковского сбора) является укрепление всей финансовой системы Российской Федерации для финансирования в случае необходимости мероприятий, уменьшающих отрицательное влияние попавших в финансовые затруднения кредитных учреждений на других участников рынка финансов, а также для частичной компенсации средств государственного бюджета, которые были направлены на мероприятия по стабилизации ситуации в финансовом секторе, от которых прямое или косвенное благо получает банковский сектор в целом. Объектом взимания данного платежа могут быть в том числе и вклады, подлежащие размещению по схеме гарантий вкладов малого бизнеса, при разумной ставке 0,036% в год. Администратором данного платежа будет являться Банк России.

Использование механизма включения малого бизнеса в системы гарантирования выплат позволит государству дополнительно иметь источник долгосрочного финансирования для социально-значимых инфраструктурных проектов, своего рода реперных точек или точек экономического роста. Более того, предлагаемая концепция страхования вкладов малого бизнеса позволит снизить социальное недовольство рисками невозврата вкладов в обществе, поскольку значительная часть людей в стране занята именно в малом бизнесе.

Список литературы

1. Калитов Д.Е. Участие государства в предупреждении банкротства банков в Германии // Банковское право. 2014. № 4. С. 58—69.
2. Лауэ К. Немецкое законодательство о юридических лицах публичного права в области надзора за финансовым рынком // Законодательство и экономика. 2011. № 6. С. 41—48.
3. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Цубаренко Владимира Альбертовича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 4 и статьей 45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»: определение КС РФ от 29.09.2011 № 1272-О-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4. О предельных значениях дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности, для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства: постановление Правительства РФ от 04.04.2016 № 265 // Собрание законодательства РФ. 2016. № 15. Ст. 2097.
5. О приоритетных мерах при осуществлении банковского надзора: письмо Банка России от 04.09.2013 № 172-Т // Вестник Банка России. 2013. № 51.
6. О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации: федер. закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 4006.
7. О раскрытии информации кредитными организациями по формам 0409134 и 0409135: письмо Банка России от 25.05.2010 № 72-Т // Вестник Банка России. 2010. № 31.
8. О раскрытии информации кредитными организациями по форме 0409123: письмо Банка России от 04.02.2014 № 17-Т // Вестник Банка России. 2014. № 13.
9. О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации: федер. закон от 23.12.2003 № 177-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 52 (часть I). Ст. 5029.
10. По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобами граждан, жалобой региональной общественной организации «Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков» и жалобой ОАО «Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств»: постановление КС РФ от 22.07.2002 № 14-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 6.
11. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 17.08.2016 № Ф05-11588/2016 по делу № А40-185369/2015 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
12. Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2016 № 08АП-2124/2016 по делу № А70-346/2015 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
13. Постановление Европейского суда по правам человека от 16.07.2014 по делу «Алешич и другие против Боснии и Герцеговины, Хорватии, Сербии, Словении и Македонии» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
14. Пресс-конференция Президента России В.В. Путина от 23.12.2016. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/53573 (дата обращения: 25.12.2016).
15. Турбанов А.В., Евстратенко Н.Н. Об изменениях правового регулирования систем страхования депозитов в США и ЕС под влиянием мирового финансового кризиса // Банковское право.2010. № 6.С. 2—8.