DOI 10.25799/NI.2019.20..1..020
УДК 342.82:340.155
Страницы в журнале: 136-140
В.А. Штокало,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного права Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова Россия, Владикавказ v-shtokalo@yandex.ru
С.В. Штокало,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова Россия, Владикавказ s-shtokalo@mail.ru
На основе изучения зарубежных нормативных источников и исторических документов, российской и зарубежной научной литературы рассматриваются вопросы практического использования кумулятивного голосования на выборах органов публичной власти в зарубежных странах. Определяются некоторые особенности применения кумулятивного голосования в отдельных зарубежных странах, указывается на его роль как средства обеспечения представительства меньшинства в политической жизни. Проводится обзор ряда российских и зарубежных исследований о кумулятивном голосовании, предпринятых в прошлом и в современных условиях. Формулируется заключение, что кумулятивное голосование, которое эффективно применяется в ряде зарубежных стран в целях обеспечения реального представительства меньшинства, может использоваться при минимизации его недостатков и в России на субнациональных выборах коллегиальных органов публичной власти.
Ключевые слова: избирательные системы, кумулятивное голосование, кумулятивный вотум, альтернативное голосование, представительство меньшинства, органы публичной власти, субнациональные выборы.
На заседании круглого стола общественного научно-методического консультативного совета при Центральной избирательной комиссии РФ, состоявшегося в сентябре 2012 года, в процессе обсуждения вопроса о достоинствах и недостатках существующей в России избирательной системы участниками дискуссии упоминается и кумулятивная система, о которой, по мнению профессора В.Е. Чиркина (Институт государства и права РАН), «мало… знают, но это интересная система» [11]. Профессор Н.А. Богданова (Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова) также подчеркивает интерес к изучению кумулятивного голосования [11]. В связи с этим наша работа имеет целью обеспечить более полное информирование об опыте использования кумулятивного голосования в зарубежных странах и осветить ряд важных вопросов становления, развития и практического применения кумулятивного голосования, которые не нашли отражения в отечественной литературе.
Кумулятивное голосование (кумулятивный вотум) привлекает внимание исследователей и практиков с первой половины ХIХ века. В то время по известным причинам в Великобритании были предложены новые процедуры голосования [3, с. 43—44; 7, с. 456; 15, р. 141—202] и отмечались попытки рекомендовать введение кумулятивного голосования как одну из разновидностей альтернативного голосования [15, p. 142] в качестве средства усовершенствования ранее существовавших способов организации голосования и определения его результатов.
Известный английский политический деятель Дж. Маршалл отмечал, что введение кумулятивного голосования было рекомендовано для колониальных легислатур Великобритании. Так, оно предлагалось для законодательного совета Ионических островов [22, p. 17], но не было принято по определенным причинам.
Другой более поздний пример можно обнаружить в проекте конституции Капской колонии, когда британский Комитет Тайного совета по торговле и плантациям в 1850 году предложил, что при избрании членов законодательного совета этой колонии «каждый избиратель должен иметь столько голосов, сколько членов должно быть избрано, и может подать все эти голоса за одного кандидата или распределить их среди нескольких» [18, p. 363]. Следует отметить: входившие в состав указанного комитета широко известные в Великобритании государственные и политические деятели, такие как сэр Дж. Стивен, лорд Кэмпбелл, сэр Э. Райан, Г. Лабушер, граф Гренвил, граф Грей, в той или иной степени приняли участие во введении кумулятивного голосования в практику, что является интересным историческим фактом и проливает свет на начальный этап его становления.
В российской литературе кумулятивное голосование — предмет исследования авторов как прошлого (В.В. Водовозова [2], В.М. Гессена [4, с. 293—296] и др.), так и современных (А.Е. Любарева [9, с. 65—66, 77], В.В. Маклакова [7, с. 456], В.Е. Чиркина [12, с. 259] и др.). Результаты соответствующих исследований находят отражение преимущественно в учебных изданиях. В разное время в переводе на русский язык издавались немногочисленные работы зарубежных авторов (Э. Виллея, [1, с. 143—144], Э. Лейкмана и Д.Д. Ламберта [8, с. 89—92]), включавшие разделы, посвященные кумулятивному голосованию.
В зарубежной литературе вопросы теории и практики кумулятивного голосования разработаны весьма основательно, в последние десятилетия главным образом стараниями представителей академической науки США (К. Донаху [24, р. 241—313], Д. Кимбалла [21, р. 619—635], М. Кропф [21, р. 619—635], Р. Пилдса [24, р. 241—313], Р. Энгстрома [17, р. 97—138] и др.). Внимание зарубежных исследователей сосредоточено не только на теоретических проблемах, но и на изучении опыта реальной практики кумулятивного голосования, его сравнительных достоинств и недостатков, соответствующего законодательного регулирования и судебной практики, вопросов стратегии использования кумулятивного голосования и обеспечения необходимого уровня знаний участников выборов о нем и др.
В настоящее время кумулятивное голосование умеренно используется при проведении выборов в органы публичной власти (при этом в ряде стран, например в США, можно наблюдать тенденцию к увеличению его применения на местных выборах [21, p. 619]).
Кумулятивное голосование часто применяется в корпоративном управлении, в которое оно было привнесено, вероятно, в результате заимствования из публичного права. В связи с этим уместно сослаться на российского ученого А.В. Карпова, по мнению которого в США кумулятивное голосование первоначально применялось для избрания представителей в органы публичной власти, а «потом… распространилось и на выборы в советы директоров» [6, с. 12].
Кумулятивное голосование нередко сопровождают противоречивые оценки. В связи с этим достаточно ограничиться указанием на то, что как отечественные, так и зарубежные исследователи кумулятивного голосования не отличаются единодушием при определении его принадлежности к той или иной избирательной системе, понимаемой в узком смысле слова. Р. Энгстром просто идентифицирует кумулятивное голосование как избирательную систему [17, p. 97], В.Е. Чиркин относит кумулятивное голосование к мажоритарной системе [12, с. 259], В.В. Маклаков определяет его как предпропорциональную систему [10, с. 521—522]. Б. Грофман и А. Лейпхарт характеризуют кумулятивное голосование как полупропорциональную систему [16, p. 9], а Р. Пилдс и К. Донаху полагают, что кумулятивное голосование является «формой полупропорциональной системы» [24, p. 251].
Отметим некоторые эпизоды начального этапа становления исследуемого института.
В литературе упоминается об использовании кумулятивного голосования с 1852 года в Капской колонии (владение Великобритании, располагавшееся на юге Африканского континента) [9, с. 65—66].
В 1867 году (и повторно спустя два года) сенатор Ч. Баколью из Пенсильвании предложил в сенате США, чтобы кумулятивное голосование применялось к выборам представителей в Конгресс [23, p. 10], заявив, что избиратель «должен иметь число голосов, равное числу представителей, которых надлежит избрать от штата» [14, p. 320]. Однако это предложение не было реализовано.
Американский исследователь Б. Мур отмечал, что в 1870 году члены школьных советов в Англии избирались посредством кумулятивного голосования [23, p. 9]. Известно также о введении в 1870 году кумулятивного голосования в штате Иллинойс (для выборов легислатуры штата), что нашло отражение в известной книге Б. Мура об истории кумулятивного голосования в Иллинойсе [23, р. 9].
С момента своего возникновения кумулятивное голосование в разное время применялось на местных и реже на региональных выборах в Великобритании, США (в штатах Алабама, Иллинойс, Нью-Мексико, Техас, Южная Дакота), ФРГ (в Баварии и восточных землях), Люксембурге, Швейцарии, Австралийском Союзе (Тасмании) и других странах мира.
В США с первой половины 80-х годов ХХ века кумулятивное голосование стало более широко применяться на местных выборах, что связано, в частности, с реализацией положений Закона об избирательных правах 1965 года (далее — Закон США об избирательных правах), который преследует цель защиты избирательных прав таких «защищенных групп» меньшинства, как американцы африканского, латиноамериканского, азиатского происхождения, а также американских индейцев и коренных выходцев с Аляски [26, p. 4337].
В 2015 году в США отмечена попытка введения кумулятивного голосования на местных выборах, которая, однако, не привела к достижению желаемого результата. Эта ситуация четырехлетней давности имела место в городе Хайленд (графство Сан-Бернардино, штат Калифорния). В деле Lisa Garrett v. City of Highland [19, p. 4] истица в соответствии с Законом Калифорнии об избирательных правах 2001 года [13, section 14032], который расширяет избирательные права, предоставленные Законом США об избирательных правах, утверждает о нарушении при избрании Совета города Хайленд положений вышеназванного Закона Калифорнии, предназначенных для защиты избирательных прав охраняемых меньшинств (в частности, американцев испанского или латиноамериканского происхождения) [20]. В ответ на иск (в преддверии принятия судебного решения Высшего суда Сан-Бернардино) Совет города Хайленд заявляет о своей поддержке системы кумулятивного голосования для формирования Совета и уведомляет суд о том, что Совет перейдет на систему кумулятивного голосования, как только Высший суд Сан-Бернардино примет соответствующий судебный приказ. Таким образом, введение кумулятивного голосования (как, впрочем, и любой другой системы альтернативного голосования), несмотря на кажущуюся простоту принятия решения на этот счет, может на практике осуществляться через процесс судебного урегулирования, что подтверждает тезис [24, p. 260] о том, что системы альтернативного голосования, включающие в качестве своей разновидности систему кумулятивного голосования, в США в последние годы появились как добровольное урегулирование между истцами и местными органами в ходе судебного разбирательства по принудительному исполнению Закона США об избирательных правах.
На выборах с использованием кумулятивного голосования, и это можно отнести к его ключевой особенности, каждый избиратель имеет несколько голосов, а именно столько же голосов, сколько всего мест в выборном органе должно быть заполнено. Если, например, заполнению подлежит пять мест, каждый избиратель имеет пять голосов. Избиратель может отдать все пять голосов одному кандидату, может каждому из кандидатов отдать по одному голосу. Избиратель имеет возможность также подать голоса за кандидатов в любом сочетании, которое отражает его предпочтения. Изложенные выше правила голосования сохраняют свое действие и в том случае, если кандидаты принадлежат к различным партийным спискам.
В нашем примере любой кандидат имеет шанс получить мандат в случае, если он наберет более 1/6 части общего количества голосов избирателей. По наблюдению А. Смита, исследовавшего практику проведения выборов в Капской колонии, кумулятивное голосование «не позволяет партии затушевывать личности отдельных кандидатов, поскольку избиратели голосуют за отдельных кандидатов, а не по партийным линиям. Фактически эта система стремится синтезировать партийные интересы и личную притягательность отдельных кандидатов…» [25, p. 76].
Обычное ограничение при кумулятивном голосовании состоит в том, что избиратель не должен дробить целого голоса. Комментируя это положение, Р. Пилдс и К. Донаху со ссылкой на судебные прецеденты окружных судов США отмечают, что «кумулятивное голосование не нарушает принцип “один человек, один голос”… каждый избиратель может быть представлен как имеющий один голос, часть которого он может подать за различных кандидатов» [24, p. 283]. Следовательно, теоретически избирателю может быть предоставлена возможность дробления голосов, но это излишне и неоправданно усложняет процедуру подсчета голосов и делает кумулятивное голосование менее понятным неискушенным избирателям.
Изучение зарубежных литературных источников, а также результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами (США), позволяет заключить, что оценки кумулятивного голосования в целом и в ряде отношений, как отмечалось выше, не однозначны и варьируются, в частности в США, в широком диапазоне, начиная от вызывающих досаду («бестолковая вещь» [24, p. 268]) и заканчивая восторженными («почти безупречная система» [24, p. 258—259]).
В зарубежной литературе кумулятивное голосование рассматривается в качестве надежного средства, обеспечивающего представительство меньшинства (расового, этнического, политического, партийного, гендерного и др.), для обоснования и подтверждения чего используется богатый арсенал возможностей теоретического, исторического, политического, социологического и компаративного анализа. Тем не менее практический потенциал кумулятивного голосования не раскрыт в достаточной мере и заслуживает большего внимания современных исследователей.
Идеальной избирательной системы не существует, как нет и препятствий к введению в России (возможно более широкому, чем прежде [5, с. 24; 11]) кумулятивного голосования, которое эффективно применяется в зарубежных странах (США, ФРГ и др.) в целях обеспечения реального представительства меньшинства и в этом качестве, если целесообразно, может использоваться при условии сведения к минимуму его недостатков и в России на субнациональных выборах коллегиальных органов публичной власти.
Список литературы
1. Виллей Э. Избирательное законодательство в Европе / пер. с фр. Н.В. Сорина. Спб.: Просвещение, 1907. С. 143—144.
2. Водовозов В.В. Пропорциональные выборы или представительство меньшинства. СПб.: Библиотека Марии Малых, 1905.
3. Вольский В.И. Процедуры голосования в малых группах с древнейших времен до начала ХХ века: предпринт; Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2014. С. 43—44.
4. Гессенъ В.М. Основы конституцiоннаго права: 2-е изд. Пг., 1918. С. 293—296.
5. Зарубежное избирательное право: учеб. пособие. М.: НОРМА, 2003. С. 24.
6. Карпов А.В. Влияние процедуры выборов в совет директоров на деятельность компании // Журнал Новой экономической ассоциации. 2012. № 4 (16). С. 10—25.
7. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учеб. для вузов / отв. ред. Б.А. Страшун; 4-е изд. М.: Норма, 2007. С. 456.
8. Лейкман Э., Ламберт Д.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М.: ИЛ, 1958. С. 89—92.
9. Любарев А.Е. Избирательные системы: российский и мировой опыт. М.: РОО «Либеральная миссия»; Новое литературное обозрение, 2016. С. 65—66, 77.
10. Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: учеб. для студентов юридических вузов и факультетов. М.: ВолтерсКлувер, 2006. С. 521—522.
11. Стенограмма заседания круглого стола Общественного научно-методического консультативного совета при ЦИК России («Структурные изменения в избирательной системе и совершенствование избирательного законодательства») Москва, 6 сентября 2012 г. URL: http://cikrf.ru/activity/relevant/detail/30052/ (дата обращения: 17.10.2018).
12. Чиркин В.Е. Сравнительное конституционное право: учеб. пособие для магистрантов и аспирантов. М.: ИД «Юриспруденция», 2011. С. 259.
13. California Voting Right Act of 2001/ California Elections Code Section 14025-14032. URL: http://archive.fairvote.org/?page=1307 (дата обращения: 17.10.2018).
14. Congressional Globe 40th Congress, 3th Session. URL: https://memory.loc.gov/cgi-bin/ampage (дата обращения: 17.10.2018).
15. Droop H.R. On Method of Electing Representatives // Journal of the Statistical Society of London. 1881. Vol. 44. № 2. Р. 141—202.
16. Electoral Laws and Their Political Consequences / ed. by Grofman B. and Lijphard A. N.Y.: Agathon Press, 1986. Р. 9.
17. Engstrom R.L. Cumulative and Limited Voting: Minority Electoral Opportunities and More // Saint Louis University Public Law Review. 2010. Vol. III:97. Р. 97—138. URL: https://regss.trinity.duke.edu/sites/regss.trinity.duke.edu/files/50%20MB/CV%20and%20LV%20SLUPLR%202010.pdf (дата обращения: 17.10.2018).
18. Gray E. The Colonial Policy of the Administration of Lord John Russell. In Two Volumes. L.: Richard Bently, 1853. Vol. II. P. 363.
19. Highland City Council California, Minutes City Council Regular Meeting April 14, 2015. URL: http://www.ci.highland.ca.us/CityCouncil/Minutes/2015/cc%2004-14-15.pdf (дата обращения: 17.10.2018).
20. Highland City Council supports cumulative voting system. URL: https://www.redlandsdailyfacts.com/2015/11/10/highland-city-council-supports-cumulative-voting-system/ (дата обращения: 17.10.2018).
21. Kimball D.C., Kropf M. Voter Competence with Cumulative Voting // Social Science Quarterly. 2016. Vol. 97. № 3. Р. 619—635. URL: http://www.umsl.edu/~kimballd/CVSSQ2016.pdf (дата обращения: 17.10.2018).
22. Minorities and Majorities; Their Relative Rights. A Letter to The Lord John Russell, M.P. on Parliamentary Reform / by James Garth Marshall. 2nd ed. L.: James Ridgway, Piccadilly, 1854. Р. 17.
23. Moore B.F. The History of Cumulative Voting and Minority Representation in Illinois, 1870—1908 // University of Illinois. The University Studies. 1909. Vol. III. № 3. Р. 9.
24. Pildes R.H., Donoghue K.A. Cumulative Voting in the United States // University of Chicago Legal Forum. Vol. 1995. Iss. 1. Article 10. Р. 241—313. URL: https://chicagounbound.uchicago.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1185&context=uclf (дата обращения: 17.10.2018).
25. Smith A.J.C. General Elections in the Cape Colony, 1898—1908. Cape Town, 1980. Р. 76.
26. 42 USC Page 4337. URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2010-title42/pdf/USCODE-2010-title42-chap20-subchapI-A-sec1973l.pdf (дата обращения: 17.10.2018).
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!