УДК 340.13
Страницы в журнале: 5-11
Е.В. Сидорова,
научный сотрудник отдела теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, советник юстиции 3-го класса Россия, Москва sve-evs@yandex.ru
Исследуются общие и конкретные направления развития базовых и комплексных отраслей законодательства Российской Федерации в 2017 году. Рассматриваются тенденции совершенствования процессуальных отраслей законодательства. Дальнейшее развитие отраслей законодательства автор связывает с систематизацией отдельных норм разных отраслей в соответствующей сфере. Определенное внимание уделяется возникновению рисков в праве и использованию в этой связи юридических конструкций, которые позволяют моделировать конфликтную ситуацию и принимать оптимальное решение.
Ключевые слова: теория государства и права, базовая отрасль законодательства, комплексная отрасль законодательства, процессуальное законодательство.
Построение отраслей законодательства, как правило, интерпретируется с традиционных позитивистских позиций, основанных на главном постулате позитивизма: закон и есть действительное единственно возможное реальное право. Вместе с тем утвердившийся взгляд на право как сугубо инструментальное средство решения различных неправовых по своей природе задач (социальных, экономических, демографических, политических) в сегодняшнем представлении оказывается по меньшей мере под вопросом, поскольку право, с одной стороны, сохраняет верность прежним принципам, проистекающим из истории, а с другой стороны, адаптируется к новым принципам, почерпнутым в жизни.
Одно из проявлений этой перемены связано с бурным ростом исследований актуального права, т. е. юридических норм, фактически регулирующих общественные отношения [3, с. 5]. Сфера отраслей законодательства расширяется путем включения новых источников и субъектов, участвующих в регулировании общественных отношений. Например, в информационной сфере увеличивается число документов, разработанных представителями IT-отрасли, приняты новые модельные законы «Об информации, информатизации и обеспечении информационной безопасности», «О критически важных объектах информационно-коммуникационной инфраструктуры» и др. В здравоохранении значительная роль в регулировании биомедицинских клеточных продуктов отводится этическим комитетам (комиссиям). Соответственно, новый подход к пониманию права ориентирует правоприменителя на необходимость выхода за рамки застывших законодательных норм в поисках более гибких правовых решений, полнее отвечающих сложным и постоянно меняющимся жизненным обстоятельствам.
Следует отметить, что правовые нормы занимают центральное место в правовом регулировании. Так, правовые средства в своем реальном функционировании приводят к достижению определенного результата в решении конкретных социальных задач, стоящих перед обществом и государством. Однако трудно согласиться с тем, что правовое регулирование следует рассматривать только через одну категорию — правовое средство. Рассмотрение правового регулирования через правовое средство характеризует больше его статику, материальную сторону. В философии средство есть именно то, что ничего не представляет само по себе, оно существует лишь ради чего-то другого и в этом другом имеет определение и ценность.
Вместе с тем современное правопонимание можно охарактеризовать как условно-позитивное, которое включает в себя известные атрибуты естественно-правовой, социологической и собственно позитивистско-нормативной школы права. С этой позиции правовое регулирование рассматривается как целенаправленное упорядочение общественных отношений при помощи особой группы средств правового воздействия, т. е. посредством структурно-функционального анализа, ограничивающегося анализом структуры или функций. Кроме того, такой подход предусматривает возможность отнести к правопониманию все формы воздействия права на сознание и поведение людей, в частности правовые принципы, правовые нормы, права человека, правосознание.
Рассматриваемая точка зрения перекликается с интегративным подходом к правопониманию, где под правом понимаются и нормы права, и принципы права, и др. Содержание юридических предписаний исходит, согласно интегративной концепции правопонимания, из естественной школы права (равенство, справедливость). В современный период право не сводится к процедуре государственной власти, а выступает основой ее построения и функционирования, т. е. право рассматривается как ценность общества, нормативное выражение принципа справедливости, способ закрепления прав и свобод человека и гражданина.
К общим тенденциям развития отраслей законодательства следует отнести разнонаправленные, но одновременно протекающие процессы децентрализации и централизации публичной власти. Общественные отношения, в частности, приобретают сетевую структуру, прослеживается тенденция к регулированию expost, которое исходит из того, что общество вправе самостоятельно создавать новые правоотношения, а государственное вмешательство ограничивается, например, случаями отклонения от желаемого поведения.
Вместе с тем существует противоположный подход, который отражает концепция exante: сначала закон, потом общественные отношения. Такой подход наблюдается в административном праве, в частности налицо постепенное «смягчение» парадигмы дерегулирования посредством государственного планирования, стандартизации и т. д. Однако в данном случае следует учитывать вопрос о сверхрегулировании там, где рост объема правовых норм противоречит прагматическим задачам права, поскольку используется, как правило, подход, который позволяет фиксировать избыток правил только ретроспективно и в силу наличия формально-логического противоречия между ними. Вместе с тем проблему, связанную с непротиворечивостью и неизбыточностью правовых норм, необходимо решать посредством адаптации системной онтологии к юридической деятельности.
Полагаем, что традиционное представление о свойствах и эффективности отраслей законодательства, в соответствии с которым необходимо учитывать количественное соотношение целей, средств и результатов, должно предусматривать также зависимость от насыщенности правовых норм социальными ценностями, например доступность процедуры, своевременность принятия решения, его детальное обоснование и обязательность, реальная возможность предотвращения или возмещения вреда и др. В этой связи к толкованию отраслей законодательства требуется применить новые подходы, предполагающие признание открытого характера прав человека, возможности выведения производных прав и предоставления защиты, обоснование ограничения прав человека, поиск баланса между вступающими в противоречие интересами. Условиями дальнейшего сближения этих ценностей права является отказ от количественной оценки эффективности в пользу качественного подхода.
Особое внимание должно уделяться поддержке уже существующих базовых отраслей законодательства [4, с. 47—51], а также укреплению системы отраслевых принципов и общих положений, поскольку сфера действия базовых отраслей законодательства постепенно утрачивает свою стабильность, правовые нормы, регламентирующие конкретные сферы базовых отраслей законодательства, все чаще претерпевают количественные и качественные изменения, т. е. развиваются как системы, имеющие комплексный характер, в рамках которых действуют отдельные общие и специальные нормы.
В этой связи отраслевые правовые модели должны быть использованы с учетом необходимого разделения отраслей по предмету регулирования, в частности выявления четкого соотношения между соответствующими правоотношениями и общественными отношениями, имеющими черты сходства с ними. Расширение круга общественных отношений не может быть произвольным, поскольку в результате предмет соответствующих законов может потерять четкую структуру и определенность. Следовательно, нужны четкие федеральные законодательные ориентиры, в том числе прогнозирование отношений в соответствующей сфере, формулирование фундаментальных целей, для достижения которых необходимо правовое регулирование, изменение законодательства на основе долго- и сверхдолгосрочных целеполагающих и программных прогнозных документов, например проекта федерального закона о федеральном бюджете, основанного на принципе долгосрочного планирования. Поэтому совершенствование правовых механизмов правового воздействия должно предусматривать оптимальное сочетание программно-целевого и стратегических методов управления.
В базовых отраслях законодательства сохраняется тенденция к увеличению влияния информационных норм на общественные отношения, в частности внедрение государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» в бюджетной деятельности; интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза; электронной подписи и электронного декларирования в таможенной сфере и др. Происходят значительные изменения в законодательстве путем включения в различные отрасли норм экономического характера, например создание новых финансовых институтов, ужесточение мер ответственности за экономические правонарушения, усиление защиты прав граждан и организаций и государственного контроля над целевым расходованием средств.
Система отраслей права реагирует на изменения, происходящие в жизни нашего общества, появлением новых отраслей законодательства, подкрепляя свои претензии явно выраженным самостоятельным комплексным предметом отношений. Высшим проявлением признания факта появления той или иной новой отрасли права принято считать ее обособление в номенклатуре специальностей научных работников и, соответственно, разработку Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ итогового варианта паспорта научной специальности. Например, в перечне научных специальностей отведен шифр информационному, корпоративному, энергетическому, муниципальному, предпринимательскому, семейному, финансовому, налоговому, бюджетному, земельному, природоресурсному, экологическому, аграрному праву и др. Ясно, что указанные отрасли права имеют право на жизнь в роли и формате самостоятельных отраслей законодательства. Усилиями ученых закладываются основы новых отраслей юриспруденции, формируются соответствующие учебно-методические базы для их изучения в высшей школе [1, с. 37, 154; 5, с. 21; 6, с. 25; 7, с. 4—10; 8, с. 38—45].
Особое значение имеет тема понятийного аппарата комплексных отраслей законодательства, поскольку данные отрасли по своей генетической природе связаны с базовыми отраслями, а также сами оказывают влияние на другие отрасли законодательства [2, с. 5—16].
В правовой науке ведутся дискуссии о формировании в системе права новых юридических конструкций, имеющих комплексный характер. Появление новых элементов ведет к перестройке всей системы права в целом, допускающей существование в своем составе интегрированных правовых образований, опосредующих на уровне горизонтальных межотраслевых связей императивные и диспозитивные начала системы права. Система права представляет собой не совокупность однопорядковых отраслей, а расчлененную целостность, которая носит многоуровневый и иерархический характер (прежде всего в группах отраслей), объединяя в себе историческое и логическое.
Фундаментальные отрасли (конституционное, административное, гражданское, уголовное право) складываются в продолжительном историческом процессе правового развития общества, являются изначальными и восходят к древности. Комплексные правовые образования являются в этом процессе производными, они складываются в разное время, формируются и развиваются под влиянием норм базовых отраслей права. С одной стороны, комплексные образования могут быть рассмотрены как соответствующие правовые образования (комплексный институт, комплексная подотрасль или комплексная отрасль права), т. е. совокупность правовых норм, представляющая собой право в объективном смысле. С другой стороны, комплексные образования можно представить и как область законодательства. В этой связи приходится отмечать, что наметилась тенденция смешивания понятий «комплексная отрасль права» и «комплексная отрасль законодательства», что приводит к необоснованной подмене одного понятия другим.
Формирование комплексных правовых образований, по мнению некоторых ученых, противоречит основе системы права, объективно сложившемуся делению его на отрасли по содержанию норм. Особенностью структуры права является то, что входящие в ее состав отрасли, будучи взаимосвязанными, не дублируют, а, наоборот, взаимоисключают друг друга. Именно поэтому одно и то же предписание не может быть одновременно включено в две разные отрасли права, что исключает существование так называемых комплексных отраслей права. Отдельные черты метода могут быть присущи нескольким генетически близким смежным отраслям права, например гражданскому и семейному, административному и финансовому, что позволяет группировать их в сферы соответственно частного и публичного права. Если же какая-то группа норм строится на использовании разных методов, то это — свидетельство того, что в данную группу входят нормы различных отраслей права, а сама она отраслью не является. Например, предметом длительных дискуссий в 60—80-е годы XX века был вопрос о существовании хозяйственного права. Противники концепции хозяйственного права считали, что его нельзя представить как какой-то целостный правовой комплекс, поскольку в его состав входят обширные блоки различных отраслей права.
Следует отметить, что сфера законодательного регулирования в прошлом была слишком узкой. В форме законов принимались немногочисленные акты, «возглавлявшие» общесоюзное и республиканское отраслевое законодательство, например основы законодательства о земле, недрах, лесах, водах, общесоюзные законы об охране и использовании животного мира, об охране атмосферного воздуха и соответствующие им кодексы и республиканские законы. В форме законов были приняты также республиканские природоохранные акты. Так, понимание предмета земельно-правового регулирования упрощалось и сводилось в основном к порядку предоставления и изъятия земли, определению прав и обязанностей по обработке и охране земель. Вопросы хозяйственного использования земли, в частности присвоения результатов труда землепользователей и возникающие в связи с этим отношения с государством — собственником земли, не признавались предметом земельного права. Эти и многие другие отношения были переданы на усмотрение государственных органов управления, в том числе право определять технологию земледелия, сроки сева и уборки, условия хранения, заготовки, продажи урожая и т. д.
В настоящее время практика формирующихся общественных правоотношений, требующих комплексного правового регулирования, значительно опережает отечественную правовую науку. Так, в современный период приняты и действуют целые блоки нормативных правовых актов, предназначенных для регламентации многих общественных отношений, которые в науке либо представляются как механический синтез отношений, опосредуемых различными отраслями права, либо не исследуются вообще. В общей теории права достаточно давно сделан вывод о принадлежности отдельных правовых норм не одной, а двум или нескольким отраслям права. Сложная правовая природа отдельных норм, связанная с их одновременной принадлежностью нескольким отраслям права, получила в общей теории права название «двойная прописка».
Несмотря на то, что в современный период принимается значительный массив законодательства в социально-экономической сфере, до сих пор остается открытым вопрос об уровне системной организации этого массива, о месте новых образований в системе права и законодательства. На наш взгляд, несомненно актуальными являются исследования специфики природы и места новых правовых образований как структурных образований системы права и системы законодательства, поскольку в реальной действительности содержание и форма права не существуют обособленно друг от друга: бесформенное содержание права так же немыслимо, как и его бессодержательная форма. Содержание права имеет место лишь постольку, поскольку оно оформлено. Исходя из этого некоторые ученые полагают, что система права представляет собой первичное, исходное, базовое явление по отношению к системе законодательства.
Практика, в соответствии с которой общественные отношения значительно опережают отечественную правовую науку, в юридической литературе определяется как «парадокс Геллнера»: стремление демократического государства «сверху» осуществить проект нового социального строя и в спешке ввести в действие гражданское общество и рыночную экономику.
Складывается ситуация, когда система законодательства ведет за собой систему права, меняя при этом обычный порядок вещей, в то время как ведущей должна быть система права. В настоящее время увеличивается перечень отраслей законодательства, в которых мера входящих в нее по своему основному содержанию нормативных актов, относящихся к другим отраслям права, достаточно велика. Этот факт ставит под сомнение существование отрасли законодательства и права.
На наш взгляд, в отличие от советского периода, где комплексные правовые образования относились больше к спорадическим явлениям, данное правовое образование презюмируется в системе права. Акцент делается не на вопросе, признавать или не признавать ту или иную отрасль права самостоятельной, а на том, как наиболее эффективно регулировать соответствующие общественные отношения. На первом месте — ответ на запросы социальной практики. Причиной этому служит то обстоятельство, что система права, будучи явлением объективного характера, формируется не произвольно, а зависит от сложившейся системы общественных отношений. Так, усложнение структуры общественно-правовых связей неизбежно влечет и усложнение системы их правовой регламентации.
При выделении комплексной отрасли в системе права важно иметь научно обоснованный критерий, руководствуясь которым можно отнести нормативный материал к определенной отрасли права и включить его в соответствующий нормативный акт. В советский период такими критериями являлись предмет и метод правового регулирования. В этой связи учеными проделывается большая работа по раскрытию специфических особенностей предмета и метода правового регулирования каждой отрасли права, т. е. исследуется объективный результат человеческой деятельности в той или иной сфере общественной жизни и анализируются пути и средства обратного воздействия юридических норм на общественные отношения.
Вместе с тем при классификации предмета правового регулирования в зависимости от характера деятельности субъектов, от сфер правового регулирования можно прийти к выводу, что существует столько отраслей права, сколько есть сфер правового регулирования. Однако определение предмета правового регулирования выявляет не любое обособление таких сфер правового регулирования, а такие общественные отношения, которые существуют относительно правового регулирования и средств юридического воздействия, поэтому следует выделять такие общественные отношения, которые имеют решающее значение для выбора соответствующих методов правового регулирования.
Учитывая вышеизложенное, стоит отметить, что выделение комплексных правовых образований не носит субъективного характера, поскольку данные правовые образования опираются на реальные свойства конкретных отношений, которые имеют первостепенное значение для правовой регламентации. Для правовой науки это имеет особое значение, так как позволяет учесть возможность применения к комплексным правоотношениям различных публично-правовых и частноправовых средств воздействия. Кроме того, учет предмета правового регулирования, дополненный анализом метода правового регулирования, дает возможность успешно классифицировать нормативный материал по новым комплексным отраслям права.
Практическая составляющая комплексных отраслей законодательства позволяет формировать их особенную часть. В настоящее время классическое разделение отраслей права на общую и особенную часть применительно к комплексным отраслям законодательства раскрывается преимущественно через выявление их институтов правового регулирования. Получает развитие концепция системы суперинститутов комплексных отраслей законодательства. Например, в информационном праве имеется институт обеспечения информационной безопасности, институт права на информацию, институт информационных ресурсов, информационных технологий и средств информатизации.
Прогнозируя дальнейшее развитие комплексных отраслей законодательства, следует отметить, что на первый план выходит потребность в согласовании и систематизации норм комплексных отраслей законодательства, закрепленных в нормативных правовых актах, иных законодательных отраслей, в частности потребность в переработке отдельных норм различных отраслей в соответствующей сфере, в основе которой должны лежать новые подходы к их построению.
Наметился отказ от использования кодификационной формы, вместо нее появилась форма, типичная для актов текущего законодательства, что не влияет существенно на динамику дальнейшего развития законодательства. Так, принимаются законодательные акты, которые считаются центральными в данной отрасли и определяют основные принципы и направления государственной политики, например Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».
Однако такие законодательные акты напрямую регулируют только отношения, касающиеся порядка поддержки соответствующей сферы со стороны государства. Характерной особенностью данных законодательных актов является декларативность норм, неравномерная регуляция различных общественных отношений, разная степень конкретизации правовых норм, несогласованность многих их положений с нормами иных отраслей законодательства, что приводит к появлению пробелов в правовом регулировании. Кроме того, в связи с использованием новых тематических законов не учитываются связи координации и управления между законодательными актами, составляющими соответствующую комплексную отрасль законодательства.
В результате в значительной степени стали менее очевидными связи между актами комплексной отрасли законодательства и актами иной отраслевой принадлежности, что приводит в итоге к конкуренции норм и институтов. Представляется, что в этих случаях требуются разработка и принятие отдельного нормативного акта, который охватывал бы все основные институты, а также включал нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, относящихся к другим отраслям законодательства и регулирующих отношения в соответствующей сфере. Такова, например, Концепция Информационного кодекса РФ.
В глобальном обществе неизбежны споры, конфликты, что, безусловно, создает почву для возникновения соответствующих рисков. В этой связи необходимо использовать такие юридические конструкции, которые позволяют моделировать конфликтную ситуацию и принимать решение, определив лучшие стратегии с учетом представлений об интересах других участников, их ресурсах и возможных поступках. Такие юридические конструкции уже используются в сфере образования.
Процессуальное законодательство отличается сравнительной неустойчивостью: интенсивно обновляются федеральные законы, в числе которых и последние изменения Конституции РФ. Новыми конституционными установлениями предусмотрен отказ от отраслевого восприятия процессуальной формы, предлагается лишь единое наименование — «процессуальное законодательство» (п. «о» ст. 71 Конституции РФ).
В этой связи необходимо выявление общих устойчивых черт любой процессуальной формы при выраженной потребности их возможной унификации и различения.
Предмет процессуальных отраслей права постоянно расширяется, поскольку нормы классических процессуальных отраслей обеспечивают реализацию норм не только одноименной отрасли, но и иных отраслей законодательства. Так, в финансовом праве с помощью административно-процессуальных норм регулируется порядок принятия нормативных правовых актов Министерством финансов РФ; в трудовом праве данные нормы участвуют в регулировании государственно-служебных отношений; в семейном праве регулируют порядок осуществления исполнительного производства по принудительному взысканию алиментов, по розыску должника, уклоняющегося от уплаты алиментов, и др.
Вместе с тем специализация процессуальных норм не ограничивается исключительно материальным правом. В современных условиях сфера совместного регулирования гражданского, административно-процессуального и уголовно-процессуального законодательства заметно расширяется, что видно на примере процедуры регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, лицензионного производства и др.
В числе тенденций следует назвать также рост влияния индивидуальных начал на возникновение, изменение и прекращение процессуальных правоотношений. Так, получили нормативное закрепление и апробируются новые виды альтернативных средств регулирования правоотношений в налоговом праве: вводятся институт предварительного налогового разъяснения (контроля), взаимосогласительные процедуры и др.
Дальнейшее развитие нормативного регулирования должно осуществляться в направлении устранения несовершенства существующих процессуальных правил, а также разработки системы универсальных средств в части общих принципов, задач и иных основополагающих правил отправления правосудия, а именно единого процессуального кодекса в соответствии с Концепцией единого Гражданского процессуального кодекса РФ.
Список литературы
- Бачило И.Л. Информационное право: учеб. Серия «Авторский учебник». 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016. С. 37, 154.
- Бачило И.Л. Понятийный аппарат информационного права и система обеспечения информационной безопасности // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2016. № 3 (55). С. 5—16.
- Марченко М.Н. «Умеренный» позитивизм и верховенство права в условиях правового государства // Государство и право. 2012. № 4. С. 4—10.
- Сидоров В.Н. Модернизация современного гражданского права: радикальные изменения в правовом положении некоммерческих юридических лиц // Современное право. 2009. № 11. С. 47—51.
- Сидоров В.Н. Таможенное право: учеб. для бакалавров. Серия «Бакалавр»: Академический курс. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2014. С. 21.
- Сидоров В.Н. Таможенное право. Практикум: учеб. пособие. Серия «Бакалавр»: Академический курс. 1-е изд. М., 2014. С. 25.
- Сулейменов М.К. Нефтяное право Республики Казахстан. Нефтяное право как комплексное образование в системе права // Энергетическое право. 2007. № 2. С. 4—10.
- Сулейменов М.К. Предпринимательское право в системе права // Бизнес, менеджмент и право. 2007. № 1 (13). С. 38—45.
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!