Функции дозволений и запретов в механизме правового регулирования земельных отношений

УДК 349.41

Страницы в журнале: 36-41

Э.А. Гряда,

кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного, трудового и экологического права  Кубанского государственного аграрного университета им. И.Т. Трубилина Россия, Краснодар zem-law@yandex

Анализируется роль дозволений и запретов в регулировании земельных отношений, выявляются их основные функции, в совокупности обеспечивающие механизм  правового регулирования. На основе анализа теоретических положений и содержания норм земельного права выделяются и исследуются специальные функции дозволений и запретов: обеспечение метода правового регулирования земельных отношений; выражение основных исходных начал, принципов земельного права; обеспечение специального правового режима объектов земельных правоотношений; установление межотраслевых и внутриотраслевых связей земельного права; обеспечение баланса частных и публичных интересов.

Ключевые слова: механизм правового регулирования земельных отношений, функции дозволений и запретов, метод земельного права, тип правового регулирования земельных отношений, межотраслевые и внутриотраслевые связи земельного права, баланс частных и публичных интересов в земельных отношениях.

Дозволения и запреты представляют собой межотраслевые категории, имеющие общие и индивидуальные характерные признаки и проявляющие в отдельных отраслях права свои специфические свойства, обусловленные функциональным назначением. Функции запретов и дозволений как способов правового регулирования могут быть различными в зависимости от специфики отдельных видов общественных отношений, на которые оказывается правовое воздействие, и его целей. Такие специальные функции в механизме правового регулирования земельных отношений направлены в первую очередь на обеспечение самостоятельности отрасли земельного права в правовой системе.

Обеспечение метода правового регулирования земельных отношений. Реализация дозволений и запретов как способов правового регулирования в их разнообразном сочетании отражает специфику его метода, являющегося одним из критериев самостоятельности отрасли права. Таким образом, дозволения и запреты, наряду с другими структурными элементами метода правового регулирования земельных отношений (например, позитивным обязыванием), оказывают на них регулирующее воздействие. 

Необходимо отметить, что понятие «метод правового регулирования», используемое для выявления специфики дополнительного критерия самостоятельности отрасли земельного права, имеет, скорее, обобщающее значение и отражает совокупность отдельных средств, а именно средств, входящих в структуру дозволений, запретов и позитивных обязываний. Таким образом, метод включает в себя юридический инструментарий, применяемый для  целенаправленного воздействия на земельные отношения. Признание возможности одновременной реализации различных способов регулирования земельных отношений в рамках одного метода соответствует системному подходу к пониманию сущности метода правового регулирования, выработанному теорией права [15, с. 59].

Запрет и дозволение — основа первичных методов правового регулирования земельных отношений (императивного и диспозитивного). Особенностью в данном случае является преимущественное использование императивного метода (например, при определении правовых основ управления земельными ресурсами, экономического механизма использования и охраны земель, установлении мер юридической ответственности за земельные правонарушения, требований по охране земель и их рациональному использованию и многих других). 

Однако преимущественная императивность не означает, что диспозитивный метод не реализуется в земельных отношениях. Напротив, он широко применяется в отдельных институтах земельного права и выражается в управомачивающих нормах, обеспечивающих пределы свободы поведения субъектов земельных правоотношений в рамках общих запрещающих императивных требований.

Выражение основных исходных начал, принципов земельного права. Среди функций дозволений и запретов, обеспечивающих самостоятельность отрасли, особое место занимает выражение основных исходных начал, принципов земельного права. Такую функцию реализуют далеко не все дозволения и запреты, а лишь те из них, которые носят характер общих интегрирующих положений. Они не имеют конкретного выражения в определенной норме права; напротив, они могут выражаться в целом их комплексе и определять направление правового регулирования земельных отношений.

Тип правового регулирования — это «теоретическая конструкция» [18, с. 9], отображающая научные представления о существенных чертах, свойствах и строении процесса воздействия на общественные отношения определенных правил, обеспеченных правовыми санкциями, способных оказывать преобразующее воздействие на поведение людей путем установления субъективных прав и возложения юридических обязанностей.

В теории права сложились основные представления о двух типах правового регулирования общественных отношений — разрешительном и дозволительном, основанием определения которых является общее исходное положение дозволенности (дозволено все, кроме запрещенного) или запрещенности (запрещено все, кроме разрешенного) [1, с. 313]. Существуют и предложения о выделении публично-правового   и частноправового типов правового регулирования [18, с. 10—11]. Однако представляется, что основные различия в теоретических конструкциях разрешительного и публично-правового, а также дозволительного и частноправового типов правового регулирования выражаются в их наименовании, поскольку  в обоих случаях основанием типологизации может являться критерий преимущественной реализации способа правового воздействия на общественные отношения — дозволения или запрета.

Анализ содержания норм земельного права, являющихся формами выражения дозволений и запретов, позволяет сделать вывод о разрешительном типе правового регулирования земельных отношений. Более того, из содержания ст. 36 Конституции РФ [9] вытекают одновременно общее дозволение, адресованное собственникам земельных участков и являющееся средством правового воздействия в гражданских правоотношениях, и общий запрет, являющийся основой правового регулирования земельных отношений, которым, по существу, «заложено положение для перехода к разрешительному типу правового регулирования соответствующих отношений» [5, с. 121].

Следует согласиться с мнением Г.А. Волкова о том, что «разрешительный тип правового регулирования как одно из основных начал земельного права непосредственно влияет как на формирование системы принципов земельного права, так и на их реализацию» [5, с. 156].

Вывод о том, что правовое регулирование земельных отношений относится к разрешительному типу, совсем не означает невозможность проникновения в его механизм средств, характерных для дозволительного типа правового регулирования. Общий запрет, реализуемый при регулировании земельных отношений и фактически выражающийся в возможности реализации субъективных прав субъектами земельных правоотношений в четко обозначенных границах дозволенного поведения, не исключает возможности существования общих дозволений, характерных для отдельных институтов земельного права.

Обеспечение специального правового режима объектов земельных правоотношений. К функциям дозволений и запретов, обеспечивающим самостоятельность отрасли земельного права в правовой системе, следует также отнести обеспечение специального правового режима объектов земельных правоотношений. Эта функция тесно связана с рассмотренной выше функцией обеспечения уникальности метода правового регулирования рассматриваемой отрасли, поскольку «элементы метода во многом обусловлены характером регулируемых общественных отношений» [16, с. 52].

Запреты и дозволения обеспечивают специальный правовой режим объектов земельных правоотношений, по сути, отграничивая предмет правового регулирования земельного права как самостоятельной отрасли. Поскольку для объектов земельных правоотношений характерна двойственность их правовой природы (компонент природной среды, объект недвижимости), то и содержание их правового режима, определяемого нормами земельного права, является специальной детализацией  возможного поведения субъектов гражданского оборота, при котором обеспечивается сохранение качества этих объектов как природных компонентов окружающей среды.

Так общая материя гражданско-правовых норм, основанных на общем дозволении, приобретает конкретную форму реализации под воздействием общих запретов, отражающих приоритет в использовании земельных участков в сельском и лесном хозяйстве перед использованием их в качестве объектов недвижимости. «Выделение земельного права в самостоятельную отрасль права обусловлено свойством земель выступать в качестве основного средства материального производства и основы жизнедеятельности человека» [6, с. 24].

Представляется, что именно поэтому в теории права земельное право было отнесено к  специальной основной отрасли [2, с. 165].

Установление межотраслевых связей земельного права. Как специальная отрасль российского права земельное право не может существовать изолированно. Во многом эффективный процесс реализации норм этой отрасли обеспечивается нормами других отраслей права, в связи с чем дозволения и запреты как способы правового регулирования выполняют функцию установления межотраслевых связей земельного права.

Вопрос о характере и особенностях межотраслевых связей земельного права — один из актуальнейших в современной науке, и поиск ответа на этот вопрос во многом предопределяет споры о самостоятельности или комплексности земельного права. При этом бесспорным является то обстоятельство, что при регулировании земельных отношений используется классический понятийный аппарат гражданского, конституционного, административного и других отраслей права.

Посредством реализации запретов и дозволений, т. е. межотраслевых средств правового регулирования, устанавливаются устойчивые правовые связи между земельным и иными отраслями права. Как отмечает О.В. Пискунова, «функции различных правовых норм играют серьезную роль при их разграничении, основой которого выступают функциональные связи, объединяющие данные нормы в единое целое» [13, с. 91].

Важное значение межотраслевых связей в регулировании земельных отношений является неоспоримым фактом, на котором основываются многие отраслевые научные исследования. Так, по мнению Ю.А. Сорокина, «земельные отношения приобретают комплексный характер благодаря системообразующему влиянию норм конституционного права и практики их реализации. Основы земельных отношений органически вписываются в предмет конституционного регулирования, обеспечивая должный баланс и взаимодействие специальных норм об использовании и охране земель, содержащихся в административном, гражданском, муниципальном и собственно земельном законодательстве» [14, с. 18].

Наиболее яркий пример реализации такой функции — установление в земельном законодательстве запретов, определяющих правовой режим земельных участков, ограниченных в обороте и изъятых из оборота. Исследуя межотраслевые связи при регулировании этих отношений, М.Ю. Челышев справедливо указал на тот факт, что «здесь гражданское право наиболее тесно связано с публичным правом» и эта связь «выражена в существовании межотраслевого правового регулирования». При этом ученый определил характер правового регулирования в отношении объектов, изъятых из оборота, как запретительный, а ограниченных в обороте — как запретительно-дозволительный (разрешительный), и пришел к выводу о том, что оценка гражданско-правовой характеристики этих объектов производится на основании соответствующих актов публичного права [17, с. 85—86]. Таким образом, правовой режим указанных земельных участков как объектов гражданского оборота определяется посредством установленных в земельном законодательстве запретов на их отчуждение.

Интересным представляется и другое обстоятельство: иногда общий запрет или общее дозволение имеют форму выражения в нормативных правовых актах, являющихся источниками различных отраслей права. Чаще всего такое межотраслевое проявление запрета или дозволения характерно для взаимодействия норм земельного и иного природоресурсного законодательства, а также законодательства об охране окружающей среды. Речь идет о бланкетной норме, форма выражения которой в нормативных правовых актах различной отраслевой принадлежности предопределена общностью предмета правового регулирования. Например, в п. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ [7] установлен общий запрет на осуществление перечисленных в статье видов деятельности  на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.  Однако такой перечень является открытым и подп. 4 п. 7 ст. 95 отсылает к иным федеральным законам, в которых он может быть дополнен, например к Федеральному закону от  01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» [12], являющемуся источником экологического права.

Межотраслевые связи земельного и иных отраслей права предопределены структурой норм земельного права, диспозиции которых содержат запрет, поскольку за их нарушение конкретные виды санкций предусматриваются  нормативными правовыми актами, являющимися основными источниками других отраслей права. Такие связи носят обеспечительный характер предусмотренного запрета. Например, п. 3 ст. 95 ЗК РФ установлен запрет осуществления на особо охраняемых природных территориях деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Этот запрет обеспечивается ст. 8.39 Кодекса РФ об административных правонарушениях [8], предусматривающей административную ответственность за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях.

Существуют случаи, когда в норме земельного права прямо не сформулирован запрет на совершение определенных действий, т. е. он имеет косвенный характер [3, с. 78]. Однако  меры юридической ответственности, предусмотренные нормативными актами других отраслей права, прямо свидетельствуют о запрете таких действий. В этом случае запрет может являться общим правилом, интегрирующим несколько норм и следующим из их содержания. Например, в ЗК РФ прямо не установлен запрет на использование земель не в соответствии с их целевым назначением. Однако совокупный анализ норм различных видов, содержащихся в статьях 1 («Основные принципы земельного законодательства»), 7 («Состав земель в Российской Федерации») и главе VI («Права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при использовании земельных участков») ЗК РФ, свидетельствует о существовании категоричного запрета на использование земель не по целевому назначению, который обеспечивается целым комплексом различных мер юридической ответственности.

Некоторые схожие особенности межотраслевых связей можно проследить и при анализе структуры управомачивающих норм, содержащихся в ЗК РФ. Так, бланкетные нормы ст. 9 ЗК РФ отсылают к Конституции РФ и другим федеральным законам, определяющим компетенцию органов государственной власти  и являющимся источниками других отраслей права. К ним можно отнести Водный кодекс РФ [4] и Лесной кодекс РФ [10].

Установление внутриотраслевых связей земельного права. Дозволения и запреты, выражающиеся в конкретных нормах земельного права, выполняют и функцию установления его внутриотраслевых связей, тем самым обеспечивая логическую взаимосвязь, единство и дифференциацию как отдельных норм земельного права, так и правовых институтов, обеспечивающих системность отрасли.

Общие дозволения и запреты, содержащиеся в институтах общей части земельного права, имеют общую направленность в регулировании земельных отношений, впоследствии приобретая конкретные очертания в специальном правовом режиме отдельных категорий земель.

Характеристика внутриотраслевых связей земельного права является ярким примером взаимодействия рассматриваемых средств, одновременная реализация которых обусловлена единой регулирующей  функцией.  Общее дозволение или запрет, содержащиеся в институтах общей части земельного права, зачастую конкретизируется в институтах особенной части.

Так, границы общего дозволения на приобретение земельных участков гражданами и юридическими лицами в собственность, следующие из содержания ст. 15 ЗК РФ, приобретают конкретные очертания путем установления Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» ограничения площади земельного участка сельскохозяйственного назначения, который может находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица. Из указанного ограничения вполне очевидно вытекает общий запрет на приобретение земельного участка в собственность в случае превышения определенного законом размера его площади.

Внутриотраслевые связи обусловлены многообразием источников земельного права и необходимостью обеспечения их согласованного применения в регулируемых общественных отношениях. Такие связи можно проследить при анализе бланкетных норм, содержащихся в ЗК РФ. Например, ст. 9 ЗК РФ содержит управомачивающую норму, имеющую логическое продолжение в федеральных законах, являющихся источниками земельного права, например в Федеральном законе от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» [11], в ст. 5 которого определены полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства.

Обеспечение баланса частных и публичных интересов. Немаловажной функцией дозволений и запретов в регулировании земельных отношений является обеспечение баланса частных и публичных интересов.

Реализацию данной функции необходимо рассматривать с двух позиций. Во-первых, сам по себе факт регулирования земельных отношений одновременно нормами частного права (преимущественно гражданского) и специальными нормами земельного права как права публичного обеспечивает баланс указанных интересов. Во-вторых, обеспечение баланса публичных и частных интересов необходимо и при внутриотраслевом правовом регулировании земельных отношений. 

В теории права сложилось распространенное представление о том, что публичный интерес обеспечивается императивными нормами, в которых чаще всего содержится запрет, а частный интерес — диспозитивным методом регулирования соответствующих отношений. Полагаем, представление о том, что публичный интерес обеспечивается запретом, а частный — дозволением, ошибочно, тем более что в качестве их адресата могут выступать различные субъекты. Зачастую дозволение как способ правового регулирования реализуется в земельных правоотношениях, субъектом которых выступают публично-правовые образования, а запреты имеют общую категоричную направленность.

Следовательно, баланс частных и публичных интересов в земельных правоотношениях может быть обеспечен только совместной реализацией взаимозависимых диспозитивных и императивных методов правового регулирования. Именно разумное сочетание дозволений и запретов как двух основных способов правового воздействия на земельные отношения может выступать в качестве критерия оценочной категории «баланс частных и публичных интересов». Для обеспечения такого баланса общие дозволения, содержащиеся в земельном праве, должны быть ограничены конкретными запретами, а общие запреты должны содержать конкретные детализированные дозволения.

Таким образом, специальные функции дозволений и запретов в механизме правового регулирования земельных отношений образуют систему, включающую в себя функции,  обеспечивающие самостоятельность отрасли земельного права и специфику его отдельных институтов. 

К функциям дозволений и запретов, обеспечивающим самостоятельность отрасли земельного права в правовой системе, можно отнести рассмотренные выше функции обеспечения метода правового регулирования земельных отношений, выражения основных исходных начал, принципов земельного права, обеспечения специального правового режима объектов земельных правоотношений и баланса частных и публичных интересов, а также установления межотраслевых и внутриотраслевых связей земельного права.

Список литературы

1. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве // Собрание сочинений в десяти томах. М.: Статут, 2010. Т. 2. С. 313.
2. Алексеев С.С. Структура советского права // Собрание сочинений в десяти томах. М.: Статут, 2010. Т. 2. С. 165.
3. Афанасьева Л.В. Нормы права и их действие: вопросы теории: дис. … канд. юрид. наук. М.,2003. С. 78.
4. Водный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 03.06.2006 № 74-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
5. Волков Г.А. Принципы земельного права: дис.… д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 121, 156.
6. Земельное право: учеб. / отв. ред. Г.А. Мисник. М.:Норма; ИНФРА-М, 2014. С. 24.
7. Земельный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 25.10.2001№ 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
9. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета. 1993. 25 дек.
10. Лесной кодекс Российской Федерации: фе-дер. закон от 04.12.2006 № 200-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
11. О землеустройстве: федер. закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.
12. Об охране озера Байкал: федер. закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 318. Ст. 2220.
13. Пискунова О.В. Функции норм российского права: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2012. С. 91.
14. Сорокин Ю.А. Конституционные основы правового регулирования земельных отношений в современной России: дис. … канд. юрид. наук. Орел, 2009. С. 18.
15. Теряевский С.А. Система методов правового регулирования в юридической практике современного российского государства: дис.…  канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 59.
16. Хвалева М.А. Метод публичного права: дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 52.
17. Челышев М.Ю. Система межотраслевых связей гражданского права: цивилистическое исследование: дис. … д-ра юрид. наук. Казань, 2008. С. 85—86.
18. Шевырин Е.К. Тип правового регулирования: теоретические и практические проблемы: дис. … канд. юрид. Самара, 2008.С. 9—11.