Формы взаимодействия общественных объединений и органов местного самоуправления: понятие и виды [1]

УДК 342.553

Страницы в журнале: 36-40

Р.В. Горнев,

аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, член Ассоциации юристов России Россия, пос. Медведево gornev.roman@mail.ru

Е.И. Белоусов,

аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, член Ассоциации юристов России Россия, Йошкар-Ола  belashik_777@mail.ru

Рассматриваются вопросы взаимодействия органов муниципальной власти и общественных объединений. Отдельное внимание уделяется определению понятия «формы взаимодействия органов местного самоуправления и объединений граждан». Анализируются различные виды форм взаимоотношений между органами власти и общественными объединениями. По результатам изучения данной проблемы предлагается перечень отдельных видов форм взаимодействия обозначенных субъектов. Сформулированные теоретические выводы должны стать основой для законодательного совершенствования механизма взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений.

Ключевые слова: гражданское общество, муниципальный уровень, общественные объединения, органы местного самоуправления, формы взаимодействия.

На современном этапе развития российского государства все большую роль играет уровень демократии, характеризующийся в том числе степенью влияния институтов гражданского общества на процесс осуществления публичной власти. Особую значимость приобретает развитие взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления. Это обусловлено тем, что местное самоуправление является наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти, в силу чего оно невозможно без участия в управлении на местном уровне населения, граждан муниципального образования [6, с. 208]. Отечественная муниципальная практика свидетельствует об усилении тенденции к активности граждан в решении вопросов местного значения [14, р. 31].

В свою очередь на уровне местного самоуправления функционирует значительное количество институтов гражданского общества. К ним относятся общественные объединения, религиозные организации, некоммерческие организации, добровольные дружины по охране общественного порядка и пожарные дружины, общественные советы при органах местного самоуправления, местные и первичные отделения политических партий, общественные палаты субъектов [9, с. 24]. Каждый из обозначенных институтов выступает важной составляющей муниципального гражданского общества, однако одним из базовых институтов гражданского общества на местном уровне продолжают оставаться общественные объединения.

Актуальность изучения данных вопросов подчеркивается и учеными-муниципалистами, которые отмечают практически полное отсутствие правового регулирования деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне, дисбаланс в законодательно закрепленных формах влияния органов местного самоуправления и гражданского общества друг на друга [2, с. 6]. На необходимость создания действенных механизмов взаимодействия между властью и общественными объединениями указывает в своем диссертационном исследовании В.В. Гриб [3, с. 1]. Ранее мы также отмечали, что развитие эффективного гражданского общества и повышение уровня демократии невозможно без законодательного закрепления эффективных и действенных форм взаимодействия органов местного самоуправления с общественными объединениями, функционирующими на местном уровне [13, с. 62].

В этой связи нуждаются в исследовании определение понятия формы взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений, а также выделение основных видов соответствующих форм. Новизна и актуальность изучаемых вопросов состоит в необходимости соответствующих теоретических выводов для качественного совершенствования правового регулирования механизма взаимодействия обозначенных субъектов.

В юридической литературе отсутствует определение такого понятия, как «форма взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений». В общем виде в науке под формой понимается внутренняя связь, характеризующая строение, структуру предмета, способ организации, взаимодействия элементов содержания между собой и внешними условиями [4, с. 107]. В свою очередь «взаимодействие» в словаре русского языка С.И. Ожегова определяется как взаимная связь двух явлений [10, с. 74]. Взаимодействие — одна из основных философских категорий, которая отражает процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и изменение состояния или взаимопереход, а также порождение одним объектом другого [1, с. 7].

Полагаем, что под формой взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений следует понимать основанный на нормах права конкретный вид двусторонних правовых отношений между органами местного самоуправления и общественными объединениями, проявляющийся в реализации прав и исполнении обязанностей субъектов взаимодействия и направленный на совместное решение вопросов местного значения.

В правовой науке практически отсутствуют исследования, посвященные типологии форм взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений. Однако ученые активно анализируют формы взаимоотношений органов государственной власти и общественных объединений [5; 7; 11; 12], взаимодействия органов государственной власти и общественных объединений [3], а также деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне [2; 9]. Несмотря на то что такие понятия, как «взаимодействие» и «взаимоотношение» не являются тождественными, определенный интерес для нашего исследования имеют и виды форм взаимоотношений между органами власти и общественными объединениями.

К примеру, В.В. Лысенко предлагает следующие формы взаимоотношений органов государственной власти и общественных объединений: поддержка, взаимодействие, учет мнений и предложений, привлечение к участию в подготовке (разработке) решений, привлечение к работе с органами власти, наделение контрольными полномочиями, выражение официальной позиции государства по отношению к общественным объединениям (политические заявления, указы), оценка правительством социально значимой роли общественных объединений, оказание правительством и его органами содействия деятельности общественных объединений (экономическая поддержка и т. д.), сотрудничество в различных областях, взаимное консультирование [5, с. 45]. К формам взаимодействия из перечисленного можно отнести привлечение общественных объединений к участию в подготовке решений и работе органов власти, а также сотрудничество в различных областях.

По мнению И.С. Фатова, все формы взаимоотношений государственных органов и общественных объединений необходимо разделить на три группы (органы власти в отношении общественных объединений, общественные объединения в отношении органов власти, взаимоотношения общественных объединений и их членов). Первая группа включает в себя нормативное закрепление, установление системы гарантий, финансовую поддержку, специальные органы в структуре органов власти. Вторая группа содержит формы деятельности общественных объединений, их права в деятельности органов власти. В третью группу входят отношения, закрепленные учредительными документами общественных объединений [11, с. 161].

Д.Е. Мерешкин считает целесообразным выделять такие формы взаимоотношений, как административная (индивидуальная) и представительная. При этом первая из предложенных форм предполагает взаимодействие определенного общественного объединения с органами государственной власти, а вторая — деятельность сформированных при органах власти советов, круглых столов, экспертных групп с привлечением представителей общественных объединений [6, с. 111—117].

Подробно исследовав проблемы взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти, В.В. Гриб предложил следующую классификацию правовых форм взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти:

— формы воздействия институтов гражданского общества на органы государственной власти (законотворческая (правотворческая) инициатива, участие в референдуме, участие в правоприменительном процессе, отзыв депутата, обращение граждан в органы государственной и местной власти, общественный контроль, публичные слушания, публикация заявлений и обращений в СМИ, совместные мероприятия, участие институтов гражданского общества при формировании государственных органов, совещания);

— формы воздействия органов государственной власти на институты гражданского общества (контроль за деятельностью институтов гражданского общества, ограничения и запреты в осуществлении деятельности, финансовая поддержка, предоставление льгот, целевые программы, участие органов государственной власти в формировании и функционировании институтов гражданского общества, участие в деятельности общественно-государственных объединений, участие государственных служащих в работе руководящих органов разных институтов гражданского общества, включая политические партии и общественные объединения) [3, с. 13].

Все обозначенные формы, за исключением запретов и ограничений в осуществлении деятельности, в равной мере могут быть распространены и на взаимодействие органов местного самоуправления и общественных объединений.

По мнению А.С. Шерьязовой, необходимо выделить и нормативно закрепить в Федеральном законе от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее — Закон об общественных объединениях) следующие формы взаимодействия органов государственной власти и общественных объединений:

— вовлечение представителей общественных объединений в работу временных рабочих органов по разработке проектов законодательных актов;

— участие в избирательном процессе;

— заключение договоров и соглашений о взаимодействии между органами государственной власти и общественными объединениями;

— участие общественных объединений в выработке решений, принимаемых органами государственной власти в рамках постоянно действующих консультативных советов, экспертных советов, общественных палат, «круглых столов»;

— иные формы взаимодействия, не запрещенные Конституцией РФ, законами Российской Федерации [12, с. 16].

Полагаем, что заключение договоров и соглашений о взаимодействии не является самостоятельной формой, а представляет собой юридическое оформление иных форм. Кроме того, предлагая включить в Закон об общественных объединениях специальную статью, посвященную формам взаимодействия органов государственной власти и общественных объединений, А.С. Шерьязова необоснованно исключает из числа субъектов взаимодействия органы местного самоуправления, которые наряду с органами государственной власти также входят в систему органов публичной власти в России.

На наш взгляд, можно выделить следующие основные правовые формы взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений:

— правотворческую инициативу общественных объединений по вопросам местного значения;

— инициирование общественными объединениями публичных слушаний, а также участие в них;

— письменные и устные обращения общественных объединений в органы местного самоуправления;

— совместное решение вопросов местного значения органами муниципальной власти и общественными объединениями в рамках постоянных или временных советов или комиссий, создаваемых при органах местного самоуправления или в качестве независимых структур (общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты муниципальных образований, общественные советы при органах местного самоуправления и др.);

— общественный контроль деятельности органов местного самоуправления со стороны объединений;

— экономическую поддержку органами местного самоуправления деятельности общественных объединений;

— проведение совместных мероприятий, направленных на решение вопросов местного значения.

Подводя итог краткому исследованию понятия и видов форм взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений, отметим, что определение на теоретическом уровне понятия и выделение отдельных видов форм взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений является непременным условием для комплексной законодательной регламентации механизма взаимодействия обозначенных субъектов. В этой связи целесообразным является законодательное совершенствование существующих и закрепление отсутствующих форм, что положительно отразится на статусе общественных объединений как субъекта гражданского общества на муниципальном уровне. В конечном счете достигается решение главной задачи — укрепление и более тесное сотрудничество структур гражданского общества с органами местного самоуправления, повышение эффективности деятельности последних в решении вопросов местного значения [9].

Список литературы

1. Большая советская энциклопедия. М.: Изд-во «Советская энциклопедия», 1971. Т. 5. С. 7.
2. Вавилов Н.С., Михеева Т.Н. Правовое регулирование деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне. М.: Юрист, 2016. С. 6.
3. Гриб В.В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 1, 13.
4. История и философия науки: учеб. пособие. М.: Проспект, 2012. С. 107.
5. Лысенко В.В. Общественные объединения как форма реализации конституционного права на объединение в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 45.
6. Михеев Д.С. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Марий Эл): моногр. Йошкар-Ола, 2009. С. 208.
7. Мерешкин Д.Е. Конституционно-правовой статус общественных объединений в современной России: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 111—117.
8. Михеева Т.Н., Белоусов Е.И. Общественный контроль на муниципальном уровне: анализ новелл законодательства // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 2. С. 177—182.
9. Михеева Т.Н., Вавилов Н.С. Правовое закрепление форм деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. № 6. С. 24—29.
10. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Изд-во «Советская энциклопедия», 1964. С. 74.
11. Фатов И.С. Конституционно-правовой статус общественных объединений и механизм его реализации в становлении гражданского общества России: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 161.
12. Шерьязова А.С. Взаимоотношения государственных органов и общественных объединений: конституционно-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2011.С. 16.
13. Belousov E.I., Gornev R.V., Mikheeva T.N. About Participation of Institutes of Civil Society in Public Control over the Activities of Local Authorities // Review of European Studies. 2015. № 7 (8). P. 59—64.
14. Mikheeva T.N., Likhoshva A.O. Modern Approaches to Publicity and Independence of Local Government: Experience of American Municipalities // Mediterranean Journal of Social Sciences. Vol. 7. No 1 S1. 2016. P. 31—35.

Библиография

1  Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 16-33-01138.