УДК 340.131.5:328.185(574)
Страницы в журнале: 135-141
О.А. Бородина,
аспирант Университета прокуратуры Российской Федерации, старший помощник прокурора г. Барнаула Россия, Москва
borovskih80@yandex.ru
Рассматриваются правовые аспекты реализации одной из мер профилактики коррупционного поведения в Республике Казахстан — антикоррупционной экспертизы правовых актов. Анализируется ранее действовавшее и текущее законодательство об институтах антикоррупционной, юридической и научной экспертизы, а также антикоррупционного мониторинга и анализа коррупционных рисков, в рамках которых осуществляется оценка правового акта (проекта) на коррупциогенность. Выявлены проблемы и недостатки реализации антикоррупционной экспертизы правовых актов правового и организационного характера, внесены предложения по совершенствованию законодательства о противодействии коррупции.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, нормативные правовые акты, антикоррупционная экспертиза, юридическая экспертиза, антикоррупционный мониторинг, анализ коррупционных рисков, прокурорская деятельность.
В России, как и за рубежом, коррупция признается угрозой национальной безопасности. Не является исключением и Республика Казахстан (далее — РК). В мире ведется борьба с коррупционными проявлениями, каждое государство принимает меры, направленные на снижение уровня распространения коррупции. Антикоррупционная деятельность связывается с устранением коррупционных норм. Законодательство Казахстана интересно тем, что в этой стране, как и в России, ведется борьба с дефектами нормотворчества, порождающими коррупционные проявления. Актуальным представляется рассмотрение особенностей антикоррупционной экспертизы в Казахстане.
В настоящее время большинство государств СНГ приняли специальные законы по борьбе с коррупцией, предусматривающие определенные механизмы противодействия этому социально опасному явлению. Так, в республике принят Закон РК от 18.11.2015 № 410-V «О противодействии коррупции» (далее — За-кон № 410-V) [17]. Кроме того, с 2004 года Казахстан является участником Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией для стран Восточной Европы и Центральной Азии Организации экономического сотрудничества и развития. В Отчете четвертого раунда мониторинга законодательства Республики Казахстан (далее — Отчет) дана позитивная оценка антикоррупционной политике страны, позволившей снизить уровень коррупции [21]. Согласно Индексу восприятия коррупции Казахстан в 2017 году занимал 122 место из 180 стран (для сравнения: Россия — 135), поднявшись с 2012 года на 11 пунктов1.
Государства, ратифицировавшие Конвенцию ООН против коррупции 2003 года [1], в том числе Казахстан [19], внедряют в практику не только меры борьбы, но и меры профилактики коррупции, при этом Казахстан признает меры, направленные на предупреждение коррупции, приоритетными. Так, в Законе № 410-V впервые предусмотрен институт антикоррупционного мониторинга и анализа коррупционных рисков.
Особое внимание уделяется антикоррупционной экспертизе, т. е. работе с правовыми актами (проектами), в которых могут содержаться нормы, создающие благоприятные условия для коррупционных проявлений. Прав-да, имеющиеся научные исследования относятся к периоду становления экспертизы в Казахстане и свидетельствуют о бессистемном характере ее проведения [2; 22]. Выявление коррупционных норм осуществлялось в соответствии с Правилами ведения мониторинга правовых актов [6] и договором, заключенным в 2007 году между Министерством юстиции РК (далее — Минюст Казахстана) и Институтом законодательства РК. Экспертизе подвергались только действовавшие законодательные акты. При этом в отличие от России в Казахстане система и иерархия правовых актов, порядок их принятия и экспертизы регламентировались специальным Законом РК от 24.03.1998 № 213-I «О нормативных правовых актах» [16], что, безусловно, положительно сказывалось на правоприменительной практике и законотворческой деятельности.
В октябре 2009 года в Казахстане был введен институт обязательной научной антикоррупционной экспертизы [12]. Экспертизе подвергались проекты нормативных актов, вносимых на рассмотрение Парламента РК (кроме законодательной инициативы Президента РК), Правительства РК (с 1 января 2010 г.), министров и иных руководителей центральных государственных органов, Центральной избирательной комиссии РК; нормативных актов маслихатов, акиматов и акимов (с 1 января 2010 г.). Проекты нормативных указов Президента РК, постановлений Конституционного Совета РК и Верховного Суда РК экспертизе не подвергались.
Поскольку антикоррупционная экспертиза проводилась в рамках научной экспертизы, ее осуществляли научные учреждения, высшие учебные заведения, иные организации и лица по результатам государственных закупок, организатором экспертизы выступал Минюст Казахстана2. Правила проведения экспертизы утверждались постановлением Правительства РК [13]. Методические рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) были одобрены на втором заседании Межведомственной комиссии по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции 17 сентября 2007 г. Вместе с тем с 29 сентября 2014 г. упоминания об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов (проектов) из законодательства исключены [11] и в последующие редакции не включались.
В 2016 году был принят новый Закон РК от 06.04.2016 № 480-V «О правовых актах» (да-лее — Закон № 480-V) [16], в соответствии с которым тексты принимаемых правовых актов подвергаются юридической и научной экспертизе. При юридической экспертизе правовой акт (проект) проверяется на соответствие Конституции РК и законодательству Казахстана, в том числе законодательству в сфере противодействия коррупции.
Таким образом, законодатель Казахстана не пошел по пути признания антикоррупционной экспертизы самостоятельным видом экспертной деятельности, а лишь «усилил» антикоррупционный потенциал уже проводимых экспертиз, что невыгодно отличает его от сложившегося в России института антикоррупционной экспертизы. В России это единственный вид экспертизы правовых актов, урегулированный законодательно [4].
В Казахстане на проведение юридической экспертизы уполномочен Минюст Казахстана, но он ограничен проектами правовых актов, разработанных в порядке законодательной инициативы Правительством РК, и осуществляет экспертизу при государственной регистрации правовых актов. Действуют Методические рекомендации по проведению юридической (правовой) экспертизы проектов законов (далее — Методические рекомендации) [3], п. 5.3.5 которых закрепляет процедуру проверки законопроекта на наличие коррупционных норм права. Методические рекомендации содержат перечень из 18 коррупционных норм права, большинство из которых повторяет коррупциогенные факторы, составляющие основу российской антикоррупционной экспертизы. Обратим внимание на такие факторы, как «навязанная» коррупциогенность, ложные цели и приоритеты, наличие в нормативном правовом акте излишних бланкетных и отсылочных норм. В Методических рекомендациях они не расшифрованы, что затрудняет их понимание и применение.
При проведении юридической экспертизы проводится анализ положений законопроекта, сложившейся практики, действующих коррупционных схем, правовой статистики, конкретной деятельности государственных органов и должностных лиц, способов проявления коррупции, взаимосвязи коррупционных дефектов нормативных актов и совершенных коррупционных проявлений. При выявлении в законопроекте коррупционных норм он признается не соответствующим антикоррупционным требованиям с составлением мотивированного заключения.
Научной экспертизе проектов нормативных правовых актов посвящен Закон № 480-V. Как уже отмечалось, экспертиза проводится научными учреждениями, высшими учебными заведениями, и только после этого правовой акт вносится на рассмотрение Парламента РК (кроме законодательной инициативы Президента РК). Цель экспертизы — оценить качество, обоснованность, своевременность, правомерность проекта, соблюдение прав человека и гражданина; определить эффективность нормативного правового акта; выявить возможные отрицательные последствия его принятия.
Очень важно, что рекомендации по результатам обеих экспертиз не являются обязательными для органа-разработчика и могут быть отклонены. Анализ законов не позволяет сделать вывод о проведении антикоррупционной экспертизы в рамках научной экспертизы. Однако Правила проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов [7] упоминают о том, что изучение норм закона на предмет наличия коррупционных норм — одна из задач научной правовой экспертизы. Таким образом, антикоррупционная экспертиза действующих законов в рамках научной экспертизы проводится.
В Отчете относительно антикоррупционной экспертизы указывается, что Казахстан достиг в этом направлении определенного прогресса, но проведение экспертизы не по всем проектам правовых актов справедливо считается существенным недостатком данного института.
Работа по оценке коррупциогенности правовых норм ведется, как упоминалось выше, и посредством антикоррупционного мониторинга. Антикоррупционный мониторинг — сбор, обработка, обобщение, анализ и оценка информации, касающейся эффективности антикоррупционной политики, состояния правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции, а также восприятия и оценки уровня коррупции обществом. Мониторинг проводится с целью оценки правоприменительной практики [17]. Главным органом по осуществлению мониторинга является Агентство РК по делам государственной службы и противодействию коррупции (далее — Агентство), которое разработало и утвердило Правила проведения антикоррупционного мониторинга [9]. Результаты мониторинга могут являться основанием для проведения внутреннего и (или) внешнего анализа коррупционных рисков. Например, в 2016 году внешнему анализу таких рисков подверглось 158 органов власти. В результате были выявлены системные просчеты: несовершенство процедур оказания государственных услуг, наличие дискреционных полномочий в правовых актах. По результатам этого анализа Агентством было внесено 2 257 рекомендаций, из которых исполнено 1 516 [21].
Власти положительно оценивают введение института мониторинга: по его итогам вы-являются наиболее подверженные коррупции сферы и органы. При исполнении рекомендаций устраняются коррупционные нормы и правовые коллизии, снижаются административные барьеры. Однако основным недостатком рекомендаций Агентства является их необязательный характер, что снижает эффективность работы уполномоченного органа.
Закон № 410-V упоминает также иную форму работы с документами — анализ коррупционных рисков. Он направлен на выявление причин и условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений, в нормативных правовых актах, и может быть внешним [8] и внутренним [10]. По результатам готовится справка, содержащая информацию о выявленных коррупционных рисках и рекомендации по их устранению.
Как отмечается в Отчете, Казахстан придает важное значение анализу коррупционных рисков, оценивая содержание нормативных актов в коррупционном разрезе и перепроверяя механизмы по их исполнению. Так, в 2017 году только Департаментом Агентства по г. Астане проведено 18 внешних анализов коррупционных рисков. Результатом явилось направление 242 рекомендаций по их устранению (23 рекомендации для законов и кодексов, 119 — для подзаконных актов) [20].
Анализ антикоррупционного мониторинга и коррупционных рисков свидетельствует о том, что наиболее коррупциогенными сферами являются оказание государственных услуг, реализация контрольных функций, регулирование конфликта интересов.
Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы. В Республике Казахстан принимаются меры, направленные на совершенствование законодательства о противодействии коррупции, включая антикоррупционную экспертизу. Огромную роль такой экспертизы отмечают действующие сотрудники органов юс-тиции1 и институты гражданского общества.
Вместе с тем нельзя не отметить и недостатки системы законодательства Казахстана в сфере оценки правовых актов (проектов) на коррупциогенность.
Во-первых, отсутствие единого института антикоррупционной экспертизы снижает его значение.
Во-вторых, огромное количество правовых актов, посвященных данному институту, не способствует пониманию организационно-правовых основ проведения данной экспертизы, особенно в свете привлечения общественности к этой деятельности.
В-третьих, проведение в жизнь указанных мер разными субъектами, необеспечение обязательного проведения экспертизы всех законопроектов, закрепление методики ее проведения в виде методических рекомендаций снижает реальный правоохранительный эффект экспертизы и эффективность антикоррупционной деятельности. В отличие от Казахстана Россия пошла по пути закрепления общеобязательной методики проведения антикоррупционной экспертизы [5], что вполне оправданно и способствует ясности правового регулирования.
В-четвертых, рекомендательный характер научной правовой экспертизы и информации по результатам антикоррупционного мониторинга в Казахстане снижает исполнительскую дисциплину и нивелирует антикоррупционные мероприятия. В России антикоррупционной экспертизе придан официальный (государственный) статус, поскольку основной массив законодательства подвергается экспертизе органами прокуратуры. Требования прокуратуры об исключении коррупциогенных факторов носят обязательный характер, что позволяет своевременно и эффективно корректировать действующее законодательство, исключая дефектные нормы.
В-пятых, Закон РК от 30.06.2017 № 81-VI «О прокуратуре» [18] позволяет сделать вывод об осуществлении органами прокуратуры высшего надзора за законностью актов, действий (бездействия) органов и их должностных лиц. Однако невключение органов прокуратуры, обладающих всей полнотой информации о состоянии законности и правоприменительной практики в государстве, в антикоррупционную деятельность в части проведения антикоррупционной экспертизы неоправданно. Российская модель, в которой ведущее место в антикоррупционной деятельности по праву занимают органы прокуратуры, доказала свою целесообразность и состоятельность.
Вместе с тем сравнительный анализ антикоррупционной экспертизы правовых актов в России и Казахстане свидетельствует, что российская правовая система в сфере противодействия коррупции нуждается в совершенствовании. В частности, мониторинг правоприменения [14], направленного на реализацию антикоррупционной политики и устранение коррупциогенных факторов, требует дальнейших методологических разработок. В этой части опыт Казахстана может быть полезен.
Список литературы
1. Конвенция ООН против коррупции: принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН от 31.10.2003. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml (дата обращения: 27.06.2018).
2. Кысыкова Г.Б. Задачи научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов (по материалам Республики Казахстан) // Теория и практика общественного развития. 2013. № 4. С. 287—289.
3. Методические рекомендации по проведению юридической (правовой) экспертизы проектов законов: утв. приказом Министра юстиции РК от 26.09.2016 № 800. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=35242963 (дата обращения: 27.06.2018).
4. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
5. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 // Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
6. Об утверждении Правил ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов: постановление Правительства РК от 25.08.2006 № 817. URL: https://zakon.uchet.kz/rus/docs/P060000817_ (дата обращения: 27.06.2018).
7. Об утверждении Правил проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РК от 31.08.2016
№ 497. URL: https://tengrinews.kz/zakon/pravitelstvo_respubliki_kazahstan_premer_ministr_rk/konstitutsionnyiy_stroy_i_osnovyi_gosudarstvennogo_upravleniya/id-P1600000497/ (дата обращения: 28.06.2018).
8. Об утверждении Правил проведения внешнего анализа коррупционных рисков: указ Президента РК от 29.12.2015 № 155. URL: http://kyzmet.gov.kz/ru/pages/pravila-provedeniya-vneshnego-analiza-korrupcionnyh-riskov-0 (дата обращения: 28.06.2018).
9. Об утверждении Правил проведения антикоррупционного мониторинга: приказ Председателя Агентства РК по делам государственной службы и противодействию коррупции от 19.10.2016 № 13. URL: http://kyzmet.gov.kz/ru/pages/pravila-provedeniya-antikorrupcionnogo-monitoringa (дата обращения: 28.06.2018).
10. Об утверждении Типовых правил проведения внутреннего анализа коррупционных рисков: приказ Агентства РК по делам государственной службы и противодействию коррупции от 19.10.2016 № 12. URL: http://kyzmet.gov.kz/ru/pages/tipovye-pravila-provedeniya-vnutrennego-analiza-korrupcionnyh-riskov-0 (дата обращения: 28.06.2018).
11. О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления: закон РК от 29.09.2014 № 239-V. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31609276 (дата обращения: 27.06.2018).
12. О внесении изменения в Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» по вопросам проведения научной антикоррупционной экспертизы: закон РК от 14.10.2009 № 194-IV. URL: https://zakon.uchet.kz/rus/docs/P060000817_ (дата обращения: 27.06.2018).
13. О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности: постановление Правительства РК от 30.05.2002 № 598 (утратило силу в соответствии с постановлением Правительства РК от 31.06.2016 № 497). URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1031339 (дата обращения: 27.06.2018).
14. О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: указ Президента РФ от 20.05.2011 № 657 // Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
15. О нормативных правовых актах: закон РК от 24.03.1998 № 213-I (утратил силу в соответствии с Законом РК от 06.04.2016 № 480-V). URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1009108 (дата обращения: 27.06.2018).
16. О правовых актах: закон РК от 06.04.2016 № 480-V. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=37312788 (дата обращения: 27.06.2018).
17. О противодействии коррупции: закон РК от 18.11.2015 № 410-V. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=33478302 (дата обращения: 27.06.2018).
18. О прокуратуре: закон РК от 30.06.2017 № 81-VI. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31690116 (дата обращения: 29.06.2018).
19. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции: закон РК от 04.05.2008 № 31-IV. URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30178165 (дата обращения: 03.07.2018).
20. Отчет о деятельности Департамента Агентства РК по делам государственной службы и противодействию коррупции по г. Астане за 2017 год. URL: http://astana.kyzmet.gov.kz/ru/kategorii/deyatelnost-departamenta (дата обращения: 29.06.2018).
21. Отчет четвертого раунда мониторинга законодательства Республики Казахстан в рамках Стамбульского плана действий (сентябрь 2017 года). URL: http://www.oecd.org/corruption/acn/OECD-ACN-Kazakhstan-4thRound-Monitoring-Report-RUS.pdf (дата обращения: 28.06.2018).
22. Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие / И.С. Власов, А.А. Колесник, Т.О. Кошаева и др.; отв. ред. В.Н. Найденко,
Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева; ИЗиСП; Научно-исследовательский центр ФСБ России. М.: КОНТРАКТ; ВолтерсКлувер, 2010.
Библиография
1 Трансперенси Интернешнл — Россия. 2017. URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-orruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2017-posadki-ne-pomogli.html; URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/indeks-vospriyatiya-korruptsii-2012-novaya-tochka-otschyeta-dlya-rossii.html (дата обращения: 28.06.2018).
2 URL: http://www.adilet.gov.kz/ru/node/32514; http://www.adilet.gov.kz/ru/node/42269 (дата обращения: 27.06.2018).
3 Информация начальника Управления юстиции Мартукского района Бабанаева Т. URL: http://www.akt.adilet.gov.kz/ru/node/72963 (дата обращения: 29.06.2018).
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!