УДК 340.130
Страницы в журнале: 5-9
А.А. Сергеев,
доктор юридических наук, профессор кафедры теории, истории государства и права Академии труда и социальных отношений Россия, Москва stkr@mail.ru
Обосновывается необходимость правильной идентификации отдельных видов источников российского права, разных по юридической природе и назначению. Рассматриваются нормативные правовые акты, локальные акты организаций, публично-правовые и частноправовые договоры, нормативно-технические акты как источники права.
Ключевые слова: источник права, нормативный правовой акт, локальный нормативный акт, нормативно-технический акт.
Источником права в юриспруденции обычно признается форма закрепления обязательных правил поведения (правовых норм); посредством этих форм право объективируется и выражается вовне. На признанной в теории типологии источников права выстраиваются и закрепляются в конституции и законах конкретного государства система и иерархия позитивного права.
Развитие российского права на современном этапе сопровождается появлением новых подходов к классификации его источников. Оправдан разумный консерватизм в указанной сфере теории. Не стоит без крайней нужды модифицировать категориальный аппарат. Однако жизнь не стоит на месте. Как в отдельных отраслях, так и в правовой системе в целом периодически появляются отступления от общих подходов и устоявшихся представлений. Наличие исключений еще не отрицает общее правило, но всякое такое исключение нуждается в анализе и оценке. В поиске ответов на сложные вопросы теории, касающиеся определения круга источников российского права и их классификации, нельзя ограничиваться уточнением дефиниций и опираться лишь на цитаты из работ теоретиков прошлого и настоящего времени. Предметом анализа в первую очередь должна стать юридическая практика.
Важной задачей является разграничение нормативных правовых актов и локальных нормативных актов как качественно разных по своей природе и юридической сути видов источников права. Нормативный правовой акт признается главным источником права. Его существенными признаками являются: издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений[1].
Однако источниками права в отдельных случаях могут быть и локальные нормативные акты организаций (в теории используются и иные термины-синонимы: корпоративные акты, внутренние регулятивные документы организации и т. п.). По своей форме они схожи с нормативными правовыми актами.
Не должны допускаться даже единичные случаи утраты определенности в том, к какому именно из двух указанных видов источников российского права относится тот или иной документ. Недопустимы попытки объединения признаков этих разных источников права. Кроме того, нельзя смешивать понятия «источник права» (родовое) и «правовой акт» (видовое). Локальный нормативный акт, являясь источником права, не становится в силу этого правовым актом. Четкость и строгость понятийного аппарата в данном случае будут обеспечивать реализацию нормы ч. 4 ст. 3 Конституции РФ о недопустимости присвоения кем-либо властных полномочий. Эта норма относится к основам конституционного строя России, правовая теория должна создавать дополнительные гарантии ее реализации.
Нормативный правовой акт издается от лица Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования уполномоченными органами или должностными лицами. Помимо органов законодательной власти и наделенных правотворческими полномочиями органов исполнительной власти, нормативные правовые акты могут издавать иные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ или федеральными законами (например, Центральный банк РФ, Центральная избирательная комиссия РФ). Пределы правотворческих полномочий таких государственных органов четко заданы федеральными законами.
Из этого правила сегодня сделано исключение: издавать нормативные правовые акты уполномочены государственные корпорации «Росатом» и «Роскосмос», не являющиеся государственными органами[2]. Однако это исключение вовсе не свидетельствует о размывании границ между нормативными правовыми актами и локальными нормативными актами организаций. Речь идет о делегировании федеральным законом специально созданным государством организациям полномочий по изданию нормативных правовых актов. Обоснованность такого делегирования — отдельный вопрос, не имеющий прямого отношения к рассматриваемой проблеме разграничения двух разных видов источников права. Нормативные правовые акты Росатома и Роскосмоса издаются от лица Российской Федерации, в отличие от локальных нормативных актов указанных государственных корпораций, издаваемых ими от своего лица.
Локальные нормативные акты издаются не от лица государства или муниципального образования. В этом их главное отличие от нормативных правовых актов. Речь идет о частном правотворчестве, санкционированном государством.
Источниками права локальные нормативные акты становятся в случаях, указанных в федеральных законах. Например, ст. 5 Трудового кодекса РФ указывает на то, что нормы трудового права могут содержаться в локальных нормативных актах.
Сфера действия нормативных правовых актов определяется в первую очередь территорией, которая находится под юрисдикцией органов власти, издавших акт (государственных органов Российской Федерации, ее субъектов или органов местного самоуправления). И лишь во вторую очередь сам нормативный правовой акт может уточнять категории лиц, которым он адресует свои нормы. Локальный нормативный акт обязателен лишь для лиц, связанных с деятельностью соответствующей организации (для работников организации, ее учредителей, контрагентов в гражданских правоотношениях и пр.).
Распространение нормативных правовых актов на тех или иных лиц, как правило, не зависит от воли этих лиц. Отсутствует такой признак, как добровольность присоединения к соответствующей группе (категории лиц). Добровольность имеет место лишь в тех случаях, когда сам нормативный правовой акт устанавливает не обязанности или запреты, а права, которые соответствующие лица могут реализовывать по своему усмотрению. Для локальных нормативных актов характерна явно выраженная добровольность вступления в группу лиц, для которых эти акты обязательны (свобода трудовых отношений, свобода гражданско-правового договора с организацией, локальные акты которой будет необходимо соблюдать, и т. п.).
В теории предпринимались попытки рассматривать муниципальные нормативные правовые акты как акты корпоративные, общественные, изданные от лица «местного сообщества» и действующие лишь по кругу лиц, в него входящих [3, с. 285; 6, с. 90]. И логика, и юридическая практика свидетельствуют об ошибочности такого подхода. Допустим, на территории муниципального образования осуществляют хозяйственную деятельность два гражданина. Первый зарегистрирован по месту жительства на территории этого муниципального образования, т. е. входит в состав его населения, так называемого местного сообщества. Второй на данной территории не зарегистрирован, т. е. юридически не является участником корпорации. Органы местного самоуправления в рамках своей компетенции издали муниципальный нормативный правовой акт, например правила землепользования. В рассматриваемом примере оба гражданина в равной мере обязаны соблюдать соответствующие нормы в своей деятельности, осуществляемой на территории муниципального образования. Место их жительства при этом не будет иметь юридического значения.
В этом проявляется коренное отличие нормативных правовых актов от корпоративных (локальных нормативных) актов. Корпоративный акт действует по кругу лиц, добровольно вошедших в состав соответствующей корпорации. В отличие от него, нормативный правовой акт действует в пределах, определяемых компетенцией издавшего его органа. Юрисдикция органов местного самоуправления ограничена именно территорией соответствующего муниципального образования, но отнюдь не кругом лиц, входящих в так называемое местное сообщество.
К нормативному правовому акту по своей природе близок публично-правовой договор (в теории используются и иные термины-синонимы, например нормативный договор). Он заключается между органами публичной власти, действующими от лица Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования, и содержит в себе нормы права. Примерами могут быть договор между Российской Федерацией и ее субъектом, соглашение между муниципальным районом и входящим в его состав поселением о делегировании полномочий и др. Это факультативный источник права, всегда играющий вспомогательную роль по отношению к закону.
Источниками права могут являться и частноправовые договоры и соглашения. По своей природе и юридической сути они схожи с локальными нормативными правовыми актами. Частноправовые договоры заключаются субъектами, не обладающими властными полномочиями, однако в силу указания закона они могут являться источниками права, что выражается в государственной (в том числе судебной) защите прав, возникающих из таких договоров. К ним относятся корпоративные договоры, коллективные договоры и соглашения, трудовые договоры, а также иные виды частноправовых договоров и соглашений.
Являясь источниками права в случаях, указанных в федеральных законах, частноправовые договоры не приобретают качеств нормативного правового акта. Правовая теория должна очень четко это фиксировать, не допуская смешения понятий. К сожалению, это требование не всегда соблюдается в должной мере.
Так, согласно ст. 40 ТК РФ коллективный договор — это правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения в организации или у индивидуального предпринимателя и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей. Следует ли из этой нормы, признающей указанный частноправовой договор правовым актом, что коллективный договор приобретает качества нормативного правового акта? Безусловно, нет. Нормативный правовой акт издается от лица государства или муниципального образования, а не от лица частного субъекта. Указанная норма ТК РФ нуждается в правильном толковании. Коллективный договор является источником трудового права. Только этот вывод можно сделать из приведенной нормы, он согласуется с иными нормами ТК РФ (статьи 5, 9 и др.).
Коллективный договор как источник права закрепляет локальные нормы права, которые распространяются на конкретную организацию, однако из этого вовсе не следует вывод о том, что коллективный договор якобы имеет смешанную юридическую природу, сочетает в себе черты договора и нормативного правового акта [7]. ТК РФ называет коллективный договор правовым актом (читай: актом правового характера, т. е. источником права), но в связи с этим не открывается возможность для смешения понятий «источник права» и «нормативный правовой акт». Отнюдь не каждый источник права является нормативным правовым актом.
Невозможность признания коллективного договора нормативным правовым актом легко доказать методом от противного. Конституция РФ запрещает применять любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). Трудовое законодательство не требует официального опубликования для всеобщего сведения коллективного договора. Достаточно довести его до сведения работников и иных лиц, для которых он обязателен.
В теории не сложилось однозначное мнение по поводу признания источниками права гражданско-правовых договоров [4, с. 297—312]. Не усматриваются логически сильные аргументы у противников такого признания (однократность применения, короткий срок действия, узкий круг субъектов правоотношений, невысокая значимость и т. п.), отрицание основывается в большей части на эмоциях. Бывают гражданско-правовые договоры с очень высокой значимостью (например, государственные контракты на строительство стратегически важных и социально значимых объектов с ценой в миллиарды рублей), затрагивающие права и экономические интересы сотен или даже тысяч лиц, предполагающие длительный срок действия и многократное (заранее не определенное) число случаев применения отдельных положений договора, которыми устанавливаются взаимные права, обязанности, ответственность сторон. Имеет место полноценное правовое регулирование отношений сторон, осуществляемое самими сторонами с санкции государства, выраженной в гражданском законодательстве.
Речь вовсе не идет о возможности уравнивания частноправового договора с нормативным правовым актом, выражающим волю публичной власти. Однако гражданско-правовые договоры, несомненно, являются источниками права в тех случаях, когда они содержат положения, предполагающие неоднократное применение, устанавливают права и обязанности сторон, подлежащие правовой защите. Во всяком случае суды, рассматривающие споры сторон договора, опираются в своих решениях на договор именно как на источник права.
Еще одной актуальной и значимой задачей является идентификация актов технического регулирования как источников российского права. Теория традиционно отграничивала от нормативных правовых актов нормативно-технические акты, содержащие требования к продукции, материалам, производственным и смежным процессам. Таковы строительные нормы и правила, правила устройства оборудования, санитарно-эпидемиологические правила, правила пожарной и технологической безопасности и иные акты, содержащие нормы технического характера.
В последние годы указанная сфера регулирования претерпела глубокое реформирование, отражающее либерализацию отношений в экономике[4]. Можно отметить две тенденции в процессе указанных реформ, еще далеких от завершения: это разделение технических норм на обязательные и добровольно соблюдаемые требования, а также стирание границ между нормативным правовым актом и нормативно-техническим актом.
Обязательные требования должны содержаться в технических регламентах, облекаемых в форму международного договора Российской Федерации или постановления Правительства РФ; допускается утверждение технического регламента указом Президента РФ или приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (до 2016 года технические регламенты могли облекаться также в форму федерального закона). Таким образом, технические регламенты являются одновременно нормативно-техническими актами и нормативными правовыми актами, т. е. источниками права.
Стандарты, своды правил и иные документы в области стандартизации содержат требования, соблюдаемые на добровольной основе. Эти акты являются источниками права в тех случаях, когда применение содержащихся в них требований влечет правовые последствия (например, при добровольной сертификации или декларировании соответствия). Документы в области стандартизации, исходящие от государства, облекаются в форму нормативных правовых актов. Документы отдельных организаций являются локальными нормативными актами.
Согласно переходным положениям Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (ст. 46) до принятия и вступления в силу соответствующих технических регламентов продолжают применяться обязательные требования, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти. Все указанные документы, являющиеся источниками права, должны размещаться соответствующими федеральными ведомствами в информационной системе общего пользования в электронной форме с указанием подлежащих обязательному исполнению положений.
Однако до сих пор сохраняют силу отдельные ведомственные документы, содержащие обязательные требования к хозяйствующим субъектам и технологическим процессам, но при этом не находящиеся в свободном доступе, не систематизированные. Примером тому может быть Перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»2. Указанный Перечень содержит ссылки на несколько десятков нормативных документов. Не все из этих документов, являющихся источниками права, доступны для хозяйствующих субъектов. Проблема недоступности нормативно-технических актов усугубляется тем, что многие из них введены в действие еще советскими органами, что затрудняет их поиск, а также процесс уяснения того, какой именно стандарт и какие именно содержащиеся в нем требования являются обязательными.
Большинство строительных норм и правил, утвержденных в последние несколько лет, размещено на официальных сайтах в сети Интернет. Однако некоторые из них публикуются в изданиях, распространяемых за плату. Наиболее серьезные трудности возникают, когда речь идет о строительных нормах и правилах, утвержденных еще в советские годы, которые не были в наши дни утверждены в новой редакции. Между тем многие из них остаются обязательными. Официальные электронные версии данных документов в открытом доступе, как правило, отсутствуют. Версии на бумажном носителе распространяются за плату [2].
Российское законодательство в определенных сферах экономической деятельности устанавливает административную и даже уголовную ответственность за нарушение обязательных требований. Между тем сами требования, к которым отсылает бланкетная норма закона, устанавливающего ответственность, нередко не систематизированы, а иногда не находятся в свободном доступе, не имеют электронной формы, удобной для распространения и использования.
Представляется необходимым установить правило: при наличии административной (а тем более уголовной) ответственности за нарушение обязательных требований, предусмотренной бланкетной нормой закона, на официальном сайте соответствующего контрольно-надзорного органа должен быть размещен полный перечень источников права, содержащих требования, за нарушение которых наступает юридическая ответственность.
Список литературы
- Бугров Л.Ю. К дискуссии о трудовом договоре как источнике права // Трудовое право в России и за рубежом. 2011. № 2. С. 53—57.
- Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: Аналитический доклад. М.: МАКС Пресс, 2013.
- Кутафин О.Е. Источники конституционного права. М., 2002. С. 285.
- Марченко М.Н. Источники права: учеб. пособие. М.: Проспект, 2005. С. 297—312.
- Теория государства и права: учеб. для юрид. вузов / под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003.
- Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 86—96.
- Шаповал Е.А. Коллективный договор как источник трудового права // Социальное и пенсионное право.2008. № 2.С. 16—19.
Библиография
1 Пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1.
- Статья 8 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», ст. 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности “Роскосмос”» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6078; Там же. 2015. № 29. Ст. 4341.
3 Федеральные законы от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 52. Ст. 5140; Там же. 2015. № 27. Ст. 3953.
4 Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 № 1521 // Собрание законодательства РФ. 2015. № 2. Ст. 465.
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!