УДК 342.924
Страницы в журнале: 57-61
А.А. Гунба,
аспирант кафедры административного и информационного права Финансового университета при Правительстве РФ Россия, Москва Gunba_alias@mail.ru
Рассматриваются действующие нормы административного права, регулирующие сферу государственных (муниципальных) закупок в России. Прослеживается история становления института государственного заказа и совершенствования норм, регулирующих государственные закупки товаров и услуг, с учетом основных принципов административно-правового регулирования.
Ключевые слова: административное право, принципы административно-правового регулирования, государственные закупки, контрактная система в сфере закупок, ответственность.
Административное право является отраслью права, регулирующей общественные отношения, касающиеся деятельности органов государственной и местной власти по исполнению ими управленческих функций. Осуществляя организацию и принятие управленческих решений, государство использует административно-правовое регулирование государственного заказа, применяя разнообразные методы, принципы, формы регулирования этой деятельности.
На сегодняшний день государственный и муниципальный прокьюремент — необходимый и важный инструмент результативного распределения части расходов бюджета и защиты государства от недобросовестных действий контрагентов. В принципах административно-правового регулирования заложена правовая основа установления дозволенных и должных действий субъектов административно-правовых отношений в области госзаказа. В.В. Кикавец отмечает, что суть принципов состоит в обеспечении последовательности, а главное, беспрерывности нормотворческого процесса, чем обеспечивается тесная и неразрывная связь политической власти и законотворчества [2, с. 47].
В.В. Кикавец считает, что принципы административно-правового регулирования представляют собой принципы правового регулирования размещения госзаказа. Иначе говоря, принципы административно-правового регулирования государственного заказа подразумевают нормативно-руководящие идеи, положения, обуславливающие суть и содержание процесса административного регулирования. С его точки зрения, необходимо, чтобы принципы административно-правового регулирования госзаказа соответствовали нижеследующим требованиям: отражали максимально существенные, объективно-необходимые и стабильные отношения, закономерности и взаимосвязи; касались лишь закономерностей, отношений и взаимосвязей, присущих исключительно области госзаказа, позволяющих осуществить их отличие от иных видов общественных отношений.
В.В. Кикавец предложил классифицировать принципы административно-правового регулирования, разделив их на две группы: принципы общенаучные и специальные (отраслевые). К общенаучным принципам он относит объективность и правомерность, научность, рациональность, плановость и прогнозирование, тогда как в число отраслевых включает единое экономическое пространство, результативность, экономичность, равенство, справедливость и свободную конкуренцию, открытость и прозрачность, борьбу с коррупцией, ответственность и контроль, принцип добровольного участия [2, с. 48].
Мы разделяем позицию В.В. Кикавца, по-скольку такая классификация принципов отражена и в действующей системе административно-правового регулирования государственных закупок.
Изучая этапы образования и развития си-стемы административного регулирования деятельности в области закупок для потребностей государства, следует отметить, что ее история насчитывает несколько столетий. П.В. Богачев в «Очерке истории развития государственных закупок в России» приводит хронологию и характеристику развития законодательного регулирования закупок [1]. Очерк содержит описание основных нормативных правовых актов в области государственных закупок. Первым отечественным документом, касающимся сферы госзаказа, был указ царя Алексея Михайловича 1654 года о подрядной цене на поставку в Смоленск муки и сухарей: «Государь указал послать свои Государевы грамоты к Москве к Боярам и в городах Государев указ всяким людям сказать, которые люди похотят уговориться под Смоленск муку ржаную и сухари, и они б с теми людьми уговаривались; а давали им муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли, а то им велено сказывать, что у них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут» [1, с. 22]. По мнению исследователя, данный документ уже содержит главные составляющие госзаказа, заключающиеся в публичности, заранее объявленных условиях и поиске исполнителей.
Еще один наиболее заметный правовой акт, касающийся сферы государственного заказа, — указ Петра I «О вызове подрядчиков для делания пороха» 1714 года. Как и указ царя Алексея Михайловича, указ Петра I отличается публичностью; особо следует отметить также его открытость, т. е. отсутствие ограничения доступа. Помимо этого в тексте определяется и метод закупки пороха, что, в сущности, подобно современному запросу котировок. Следовательно, можно констатировать, что в данном указе Петра I положено начало основным принципам осуществления закупок для государственных потребностей, нашедшим свое выражение в дальнейших правовых актах, касающихся государственного заказа [1, с. 23].
Исследование хронологии развития регулирования в области государственных закупок показывает, что в России в разные периоды времени вплоть до 1927 года государством издавались нормативные правовые акты, тем или иным образом затрагивающие государственные закупки. Однако поскольку в советское время компоненты рыночных отношений в экономике были исключены, регулирование государственных закупок прекратилось.
После возврата в 1992 году рыночной модели экономики на территории России вернулась и практика регулирования поставки товара посредством законодательства. С этой целью был принят Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», который в дальнейшем был заменен Федеральным законом от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В названных законах не устанавливалась четкая процедура размещения заказов, вследствие чего заложенные в них нормы в действительности должным образом не исполнялись. Это стало причиной реформирования системы государственных и муниципальных закупок.
Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (далее — Указ № 305) [6] положил начало реформированию системы госзакупок. Указу № 305 отводится важная экономическая роль в деле снижения затрат бюджетных средств при осуществлении процедуры государственных закупок, поскольку он определил вектор развития процедуры закупок. Однако необходимо подчеркнуть, что в Указе № 305 не были определены реальные санкции за дискриминацию поставщиков и недоступность сведений о торгах, а также не была предусмотрена единая база данных о торгах и статистике.
Следовательно, появилась необходимость дальнейшего реформирования административно-правового регулирования в области государственных закупок. Был принят Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [8], на смену которому пришел Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе) [5].
В ходе принятия данных законов имела место мотивированная потребность в издании иных нормативных правовых актов, а также внесении поправок в действующие законы, осуществляющие дополнительное административно-правовое регулирование в сфере госзаказа. Огромное значение в регулировании государственных закупок и развитии правовой защиты прав участников этой системы отводится Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [4]. Также следует сказать о роли Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», который стал одним из ключевых инструментов противодействия коррупции в рассматриваемой сфере [7].
Чтобы исключить произвольную интерпретацию нормативных актов, дискриминацию участников госзакупок и предоставление им необоснованных преимуществ в обеспечении контроля выполнения взятых на себя контрактных обязательств и открытости процедур закупок, были приняты и другие законодательные акты. В их числе уже упомянутый нами Закон о контрактной системе, в котором учтены практика выполнения государственных и муниципальных закупок, а также международный опыт. Основа контрактной системы состоит в цикле обеспечения государственных и муниципальных потребностей: планировании закупок, осуществлении отбора поставщиков (исполнителей), заключении и исполнении контрактов, мониторинге, контроле и аудите качества обеспечения государственных нужд. Наряду с этим в Законе о контрактной системе акцентируется внимание на результате закупки, который должен непосредственно касаться начала закупочного процесса, т. е. планирования.
В Российской Федерации была создана информационная система размещения государственных заказов, включающая единый общероссийский портал (www.zakupki.gov.ru) и пять электронных площадок, отобранных Министерством экономического развития РФ и Федеральной антимонопольной службой в соответствии с результатами конкурса, проведенного в январе 2011 года. В работе информационной системы отражается один из основных принципов административно-правового регулирования госзаказа — принцип открытости, прозрачности, позволяющий отследить все стадии подготовки и заключения контрактов на государственный заказ, получить информацию о субъектах государственного заказа и пр.
В Законе о контрактной системе учтен предыдущий опыт проведения закупок для государственных нужд, в связи с чем введены такие понятия, как потребность в обосновании закупки, нормирование закупок и принцип ответственности за результат. Закон о контрактной системе устанавливает запрет на аффилированность эксперта и заказчика, заказчика и поставщика, эксперта и поставщика. Осуществление контроля происходит на всех этапах проведения закупки с начала нормирования. Заказчиками при осуществлении закупок используются конкурентные методы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или производится закупка у единственного поставщика. Мониторинг закупок представляет собой автоматический контроль действий заказчика на официальном сайте со стороны информационной системы. На официальном сайте контролируются действия заказчика и в случае необходимости выдаются рекомендации или делаются предупреждения. Аудит эффективности госзакупок осуществляют Счетная палата РФ и контрольно-ревизионные управления субъектов Российской Федерации.
Необходимо подчеркнуть, что за неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение Закона о контрактной системе предусматривается административная ответственность, установленная для государственных заказчиков, их должностных лиц Кодексом РФ об административных правонарушениях за нарушения в сфере госзаказа (ст. 7.30) [3].
Счетной палатой РФ по отчетам 9 месяцев 2015 года было выявлено свыше 1 100 нарушений при осуществлении закупок и исполнении государственных контрактов на общую сумму 34,2 млрд рублей. Контрольно-счетные органы субъектов Федерации за аналогичный период выявили более 9 000 разнообразных нарушений на всех стадиях закупочного цикла. На-сколько важна эта деятельность, можно судить по тому, что объем государственных закупок в 2017 году оценивается в 25 трлн рублей, а это фактически объем федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации [9].
Принимая во внимание вышесказанное, можно прийти к заключению, что административно-правовое регулирование отношений в области государственного заказа должно соответствовать главным принципам действующего законодательства. Соблюдение принципов административно-правового регулирования в области государственного заказа даст возможность совершенствовать и своевременно принять в расчет факторы изменения условий рыночной экономики и оптимизировать функционирование сферы государственного заказа.
Список литературы
1. Богачев П.В. Очерк истории развития государственных закупок в России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2014. № 5-2 (43). С. 21—24.
2. Кикавец В.В. Принципы административно-правового регулирования государственного заказа в Российской Федерации // Современное право. 2009. № 9 (1). C. 47—51.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 дек.
4. О защите конкуренции: федер. закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
5. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд: указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7. О противодействии коррупции: федер. закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
8. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ // Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс».
9. Счетная палата отчиталась о нарушениях в сфере госзакупок. URL: http://www.newizv.ru/economics (дата обращения: 25.01.2018).
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!