Административно-правовая охрана и защита социальной сферы от коррупции

УДК 342.92

Страницы в журнале: 23-28

А.В. Полукаров,

кандидат юридических наук, докторант Российского университета дружбы народов, судья Арбитражного суда г. Москвы Россия, Москва  polukarov@mail.com

Рассматриваются проблемы противодействия коррупции в социальной сфере. Указывается, что борьба с коррупцией наиболее эффективна с помощью административно-правовых средств, которые позволяют сформировать административно-правовой режим охраны и защиты социальной сферы от коррупции. Формулируются предложения по совершенствованию правовой обеспеченности противодействия коррупции в социальной сфере.

Ключевые слова: коррупция, социальная сфера, охрана, защита, борьба, противодействие, политика, здравоохранение, образование, управление.

Административно-правовая охрана и защита социальной сферы от коррупции представляет собой новое направление в развитии теоретических и практических аспектов в научном осмыслении проблемы коррупции. В настоящее время не вызывает сомнений тот факт, что акцентирование внимания на каком-то одном элементе системы противодействия коррупции означает снижение регулирующего воздействия права на другие не менее важные общественные отношения. В этой связи актуальность рассмотрения отдельных административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере очевидна. Представляется, что административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере образуют определенную систему, в которой каждое из соответствующих средств выполняет свою функциональную роль в решении обозначенной проблемы.

Необходимо отметить, что административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере могут быть классифицированы в зависимости от формы предписания, метода воздействия, уровня влияния, юридических последствий применения, субъектов, к которым они обращены, и т. п. Административно-правовые средства различного целевого, институционального и функционального характера вовлечены в процесс обеспечения безопасности социальной сферы от коррупции. Исходя из этого в теории разрабатывается соответствующая дефиниция. Разнообразие административно-правовых средств противодействия коррупции в своей совокупности формирует обеспеченность регулирования разрешения рассматриваемой проблемы.

Исследование административно-правовой охраны и защиты социальной сферы от коррупции носит масштабный характер, это позволило сделать вывод о том, что административно-правовые средства воздействия на коррупцию не могут существовать автономно от иных правовых и социальных средств воздействия на исследуемую проблему. Рассматриваемые правовые средства основываются на международно-правовых стандартах противодействия коррупции, которые задают вектор развития всей системе правовых средств, используемых в решении проблемы противодействия коррупции. Так, международно-правовые стандарты, установленные в сфере противодействия коррупции, определяют необходимость использования административных процедур при взаимоотношении граждан и должностных лиц в сфере предоставления публичных услуг, режим взаимодействия, а также информационного обмена между различными государственными, как правило правоохранительными, структурами в сфере противодействия коррупции. Кроме того, нормы международного права закрепляют универсальные формы контроля за деятельностью публичных должностных лиц, а также определяют этические стандарты их профессиональной деятельности. Все эти средства имеют приоритетное значение для разработки перспективных направлений административной обеспеченности противодействия коррупции в социальной сфере. Следует также отметить, что нормами международного права социальная сфера определяется как наиболее существенная с точки зрения необходимости защиты ее от коррупционного воздействия. К сожалению, приходится отметить, что в нашей стране недооценивается значение охраны социальной сферы от коррупции.

Таким образом, концепция административно-правового регулирования защиты социальной сферы от коррупции должна исходить из: 1) признания социальной сферы ключевым объектом защиты от коррупции; 2) разработки специальных административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере. При этом необходимо учитывать особенности общественных отношений, складывающихся в таких ее сегментах, как образование, здравоохранение, культура, физическая культура и спорт и др. Исследование показывает, что ряд зарубежных государств, в частности Европейского союза, пошли по пути развития законодательства о противодействии коррупции с учетом специфики функционирования различных сегментов социальной сферы. Отметим, что и некоторые субъекты Российской Федерации начали разрабатывать региональные программы противодействия коррупции в сфере образования, здравоохранения, культуры. Представляется, что этот опыт необходимо перенести и на федеральный уровень нормативно-правового регулирования. Это поможет создать полноценную систему обеспеченности противодействия коррупции в социальной сфере с учетом различных уровней ее функционирования.

Кроме того, в настоящее время объективно необходимо закрепление в законодательстве категории «безопасность от коррупции». Такой подход позволит официально говорить об антикоррупционной безопасности как составной части общественной и национальной безопасности. Является аксиомой, что государству необходимо обеспечить безопасность социальной сферы от коррупционного воздействия. Недопустимо оправдание коррупционных проявлений именно в этой сфере, поскольку это придает коррупционным правонарушениям различной степени общественной опасности латентный характер. Таким образом, состояние защищенности социальной сферы от коррупции должно быть одним из основных объектов административно-правового регулирования.

Обеспечение безопасности социальной сферы от коррупции имеет ряд особенностей. Таким образом, представляется возможным определить, что безопасность социальной сферы от коррупции — это состояние защищенности системы образования, здравоохранения, науки, культуры, социального обеспечения от проникновения коррупции в деятельность государственных и частных учреждений и организаций, обеспечиваемой компетентными государственными органами, общественными формированиями и отдельными гражданами на основе соблюдения законности, прав и свобод человека и гражданина, системности и комплексности применения политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных средств в целях противодействия и устранения причин и условий, детерминирующих коррупцию, а также выявления и раскрытия различных форм коррупции, имеющих место в данной сфере жизнедеятельности людей.

Нужно отметить, что многие отношения, складывающиеся в социальной сфере, регламентируются нормами административного права. Помимо этого в данной сфере имеют место как частные, так и публичные отношения, которые регламентируются положениями административного права. В этой связи возможно говорить о действии в социальной сфере как общих правовых средств, так и специальных административно-правовых средств противодействия коррупции. Система административно-правовых средств позволяет сформировать необходимый режим охраны и защиты социальной сферы от коррупции. Именно на такой методологической основе должно выстраиваться изучение рассматриваемой проблемы, а в конечном итоге формироваться административно-правовая обеспеченность противодействия коррупции в социальной сфере.

Методологический подход в раскрытии исследуемой проблемы проявляется в определении ее сущности и содержания, причин и условий, детерминирующих коррупцию, а также субъектов, вовлеченных в коррупционные отношения. Кроме того, обозначенный подход обеспечивает возможность объективной оценки рассматриваемой проблемы в некоторой динамике, а также использование исторического метода исследования и средств сравнительного правоведения.

Как уже частично отмечалось, в настоящее время социальная сфера наиболее уязвима для коррупции, которая как негативное социальное явление проникла в различные ее сегменты: образование, здравоохранение и др. Коррупция нивелирует институт социальной защиты, создает риски в механизме обеспечения социальной, экологической и иных видов безопасности.

Изучение обозначенной проблемы дает возможность сделать вывод о том, что социальные права граждан на получение бесплатной и квалифицированной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, на доступность качественного образования, на формирование благоприятной окружающей среды постоянно подвергаются различного рода коррупционным угрозам.

Таким образом, административно-правовая обеспеченность противодействия коррупции в социальной сфере конструктивно должна состоять из целого ряда компонентов: нормативно-правовой, организационной, информационной и правоприменительной обеспеченности. А административно-правовой механизм защиты от коррупции социальной сферы в целом и охраны отдельных ее сегментов в частности должен касаться как публично-правовой, так и частноправовой сферы предоставления социальных услуг.

Подчеркнем, что на пути формирования административно-правовой обеспеченности противодействия коррупции в социальной сфере имеется целый ряд проблем правового, организационного и ментального характера. Так, определенные сложности в деле противодействия коррупции заключаются в том, что отдельные граждане нашей страны не воспринимают коррупционные проявления в социальной сфере как противоправные деяния. Более того, они видят в коррупции средство решения целого ряда своих проблем. Подобное положение дел снижает эффективность законодательства о противодействии коррупции, сводит на нет усилия государства в решении вопросов противодействия коррупции. Согласно статистическим данным граждане нашей страны весьма скептически относятся к проблеме реализации отдельных средств противодействия коррупции. Так, почти две трети россиян считают, что в сведениях о доходах и имуществе высших должностных лиц указана их меньшая или ничтожно малая часть. Респонденты отмечают, что доходы высокопоставленных должностных лиц не соответствуют их налоговым декларациям, объясняя это тем, что те переводят основные свои доходы на родственников, выводят свою собственность за границу. Каждый второй респондент отмечает, что уровень жизни высокопоставленных чиновников не соответствует заявленным доходам, которые они официально получают. Соответствующий опрос проводился в 48 регионах нашей страны, в 137 населенных пунктах, и в нем приняло участие 1 600 респондентов [1].

В этой связи представляется, что задача административно-правовой обеспеченности противодействия коррупции — изменение ментальности граждан, формирование в обществе и в управленческой среде атмосферы нетерпимости к коррупции, а также невозможности ее существования ни в одной из форм.

Обеспечение безопасности социальной сферы от коррупции осуществляется различными органами государственной власти и управления путем применения разнообразных правовых средств воздействия на коррупционные отношения, а также на причины и условия их возникновения и развития. Для повышения эффективности действия права в решении рассматриваемой проблемы следует осуществлять комплексную реализацию правовых средств различной отраслевой принадлежности, используя для этого административно-правовые формы. Является доказанным фактом, что средствами одной отрасли права решить проблему коррупции практически невозможно. Обусловлено это спецификой предмета правового регулирования, а также методологическим инструментарием, закрепленным нормами той или иной отрасли права. Следует отметить, что наиболее универсальной отраслью права, задействованной в механизме противодействия коррупции в социальной сфере, является именно административное право. Административно-правовые средства могут максимально дифференцированно воздействовать на общественные отношения, связанные с противодействием коррупции. Нормы данной отрасли права могут снизить риски проявления коррупции, предусмотреть возможность позитивного и принудительного воздействия на коррупционно опасную ситуацию. Установки административного права формируют механизм воздействия на физических, должностных и юридических лиц, вовлеченных в те или иные коррупционные ситуации, разворачивающиеся в социальной сфере. Таким образом, востребованность административного права в деле противодействия коррупции высока. Однако следует признать, что потенциал данной отрасли права в вопросах противодействия коррупции в силу субъективных причин используется далеко не в полном объеме. Таким образом, необходима качественно иная административно-правовая обеспеченность противодействия коррупции с использованием средств как общего, так и специального характера. При этом следует учитывать децентрализацию управления социальной сферой, ее содержательное и разноплановое наполнение, а также ее излишнюю коммерциализацию.

В современной России выстроена вертикаль специальных органов противодействия коррупции, а их деятельность координируется единым центром, каковым де-юре является Президент РФ, а де-факто — его Администрация в лице Управления Президента РФ по вопросам противодействия коррупции. Вместе с тем анализ положений об этих органах позволяет утверждать, что их полномочия по реализации мер административно-правового характера в сфере противодействия коррупции недостаточны, а потому должны быть расширены.

Административно-правовая обеспеченность противодействия коррупции формируется на основе Конституции РФ, а также международно-правовых стандартов противодействия коррупции. Такой вывод вытекает из того, что Конституция РФ закрепляет базовые принципы организации и деятельности всех органов государственной власти и управления. Субъектами же коррупционных правонарушений, совершаемых в социальной сфере, в большинстве случаев являются не должностные лица органов государственной власти или органов местного самоуправления, не управляющие лица негосударственных организаций, а рядовые работники, выполняющие свои профессиональные функции и в большинстве случаев не относящиеся к должностным лицам: врачи, учителя, преподаватели, работники социальных служб. Они также подпадают под категорию специального субъекта коррупционных правонарушений, однако их практическое привлечение к юридической ответственности за коррупционные правонарушения вызывает некоторые вопросы в правоприменительной деятельности. Представляется логичным предусмотреть в действующем законодательстве специальные составы преступлений и административных правонарушений, за совершение которых к ответственности будет привлекаться вышеназванная категория субъектов административного права.

Современные формы коррупционных правонарушений как на государственном и муниципальном уровне административно-правового регулирования социальной сферы, так и в негосударственном секторе предоставления социальных услуг весьма многообразны и с развитием научно-технического прогресса все более совершенствуются, что несомненно усиливает их латентность. Противостоять им, как уже ранее отмечалось, возможно лишь путем системного применения административно-правовых средств противодействия коррупции, в числе которых особое внимание следует, по нашему мнению, уделять административно-предупредительным средствам, состоящим в недопущении конфликта интересов при предоставлении социальных услуг. Для усиления регулирующего потенциала административно-предупредительной составляющей противодействия коррупции в социальной сфере целесообразно разъяснять отдельные положения законодательства о противодействии коррупции работникам социальной сферы.

Для осуществления вышеизложенного необходимо усиление деятельности соответствующих структур, пресекающих факты протекционизма и фаворитизма среди сотрудников (работников) социальных организаций, совершенствование механизма применения мер дисциплинарной ответственности, в том числе такой меры дисциплинарного воздействия, как увольнение в связи с утратой доверия за коррупционные дисциплинарные правонарушения.

Одним из аспектов административно-правовой обеспеченности противодействия коррупции в социальной сфере является административно-принудительная обеспеченность. Исходя из этого можно заключить, что административное принуждение в социальной сфере представляет собой комплекс предусмотренных законом мер, направленных на предупреждение и пресечение коррупционных правонарушений в социальной сфере, а также привлечение к ответственности физических и юридических лиц, виновных в их совершении. Особенность административного принуждения в социальной сфере состоит в том, что его меры применяются как в отношении системной, так и в отношении бытовой коррупции, которая в значительной степени присуща данной сфере. Меры административного принуждения органично сочетаются с имеющими такую же административно-правовую природу мерами дисциплинарного принуждения. Также отметим, что административно-правовая обеспеченность противодействия коррупции в социальной сфере должна иметь в своем содержании и средства стимулирующего характера.

В этой связи, помимо мер административного принуждения, в вопросах противодействия коррупции необходимо использовать и стимулирующие средства, в частности, касающиеся материального поощрения работников (сотрудников, служащих) за добросовестный и беспристрастный труд. Также важно развивать конкурсные процедуры замещения вакантных должностей в социальной сфере, в органах управления и т. п.

Качество административно-правового обеспечения противодействия коррупции в социальной сфере в конечном итоге зависит от оптимальности административно-правовых средств, задействованных в данном правовом механизме. Является практически доказанным тот факт, что правовые средства должны постоянно находиться в динамике, только такое их состояние дает возможность отбирать и использовать наиболее оптимальные правовые средства. Таким образом, можно утверждать: совершенствование административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере является широким предметом для административно-правового воздействия, где применяются как специальные средства административно-правового регулирования, так и общеправовые средства противодействия коррупции. Одним из основных направлений в деле совершенствования административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере является их предметно-функциональная переориентация с публично-правовых основ на частноправовой аспект. Обусловлено это особенностями функционирования социальной сферы, а также тем обстоятельством, что именно в социальной сфере в настоящее время значительная нагрузка по оказанию тех или иных услуг возлагается на негосударственные социальные организации, деятельность которых характеризуется определенной автономией. Например, негосударственные организации, оказывающие те или иные социальные услуги, преследуют цель получения прибыли. В этой связи в настоящее время востребованы административно-правовые средства противодействия коррупции, которые могли бы быть использованы не только в публичной сфере предоставления социальных услуг, но и в негосударственной сфере оказания обозначенных услуг. Все эти обстоятельства должны быть учтены при формировании системы административно-правовой обеспеченности противодействия коррупции в социальной сфере.

 Также нужно подчеркнуть, что эффективное противодействие коррупции в социальной сфере возможно лишь при устранении факторов, ее детерминирующих, в частности коррупционных рисков. Исходя из этого следует отметить, что коррупционный риск в социальном законодательстве — это обусловленная коррупциогенным фактором, содержащимся в социальном законодательстве, вероятность совершения коррупционного правонарушения и причинения тем самым вреда общественным отношениям, охраняемым правом. Перечень коррупционных правонарушений при этом понимается довольно широко и не ограничивается только теми правонарушениями, за которые предусмотрена административная или дисциплинарная ответственность, но включает и соответствующие преступления, составы которых содержатся в Уголовном кодексе РФ.

Особо следует подчеркнуть, что административно-правовая обеспеченность противодействия коррупции в социальной сфере невозможна без участия институтов гражданского общества. Так, в настоящее время необходимо повышение значимости институтов гражданского общества в деле проведения общественной антикоррупционной экспертизы путем придания ей обязательного характера, особенно если речь идет о федеральных законах или проектах федеральных социальных программ. Именно они составляют ядро нормативно-правового обеспечения социальной сферы, от их качества в значительной степени зависит эффективность функционирования социальной сферы.

Организационный аспект административно-правовой обеспеченности социальной сферы также нуждается в совершенствовании.

Так, в настоящее время есть необходимость наделения Комиссии Министерства здравоохранения РФ по урегулированию конфликта интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической деятельности дополнительным правом, а именно применять такую меру административного принуждения, как отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей лиц, которые в силу своего должностного положения обязаны принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. По своей юридической природе отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей представляет собой меру смешанного характера, соединяющую в себе черты административно-предупредительных мер и мер административного пресечения. В первом качестве она применяется, когда есть лишь угроза возникновения конфликта интересов, а во втором — когда конфликт интересов достоверно выявлен и его нужно урегулировать в установленном законом порядке.

Одним из последних аспектов, на который следует обратить внимание, является тот факт, что административно-правовая обеспеченность противодействия коррупции развивается не пропорционально. Так, в настоящее время административно-правовые средства противодействия коррупции формируются на федеральном уровне публичного управления, они зачастую касаются государственно-служебных отношений, складывающихся в соответствующих органах государственной власти и управления. Такой подход нельзя признать оптимальным, особенно применительно к функционированию социальной сферы, поскольку управление в данной сфере, как уже отмечалось, носит децентрализованный характер, а государственные организации и структуры, оказывающие те или иные социальные услуги, работают в условиях конкурентной борьбы. Один из отрицательных моментов в децентрализованном характере управления социальной сферой — это возможность развития самых разнообразных коррупционных проявлений. Для своевременного реагирования на различные формы проявления коррупции необходимо осуществлять постоянный мониторинг реализации законодательства о противодействии коррупции в сочетании с мониторингом эффективности реализации социального законодательства и осуществления различного рода социальных программ и проектов. Усиление действенности реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере должно происходить с помощью определения критериев эффективности реализуемых общих правовых средств, а также оценки адекватности применения административно-правовых средств противодействия коррупции в социальной сфере. Кроме того, повышение результативности противодействия коррупции возможно посредством адаптации административно-правовых средств к особенностям функционирования различных сегментов социальной сферы. Таким образом, административно-правовая обеспеченность противодействия коррупции, как уже ранее отмечалось, должна быть насыщена как общими, так и специальными правовыми средствами.

В завершение отметим, что проблема административно-правовой охраны и защиты социальной сферы от коррупции сложна и многообразна. Решение данной проблемы предполагает целый комплекс мероприятий как правового, так и организационного характера, причем касающихся настоящего периода времени и определенных перспектив развития. Заметим, что вопросами противодействия коррупции в социальной сфере государство практически никогда не занималось в полном объеме. Поэтому сегодня как никогда объективно востребовано решение проблемы теоретической и практической обеспеченности противодействия коррупции в социальной сфере с использованием административно-правовых средств, которые могут системно противостоять ей, особенно в случае утверждения Президентом РФ национального плана противодействия коррупции в социальной сфере.

Список литературы

1. URL: http://www.interfax.ru/russia (дата обращения: 10.05.2017).