Финансово-правовые механизмы государственного управления в современной России (обзор работы Международной конференц-сессии «Государственное управление и развитие России: новые горизонты и образ будущего». Москва, ИГСУ РАНХиГС, 20—24 мая 2024 г.) Современное право. 2024. № 6. С. 122-137
20—24 мая 2024 г. на базе Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ состоялась традиционная Международная конференц-сессия «Государственное управление и развитие России: новые горизонты и образ будущего». Представители ведущих научно-исследовательских институтов и университетов Российской Федерации приняли участие в конференции, прошедшей в смешанном режиме.
Обзор подготовила Е.В. Черникова — профессор, доктор юридических наук, кандидат экономических наук, зав. кафедрой правового регулирования экономики и финансов ИГСУ РАНХиГС, федеральный судья в отставке; ev.chernikova@igsu.ru
С докладами выступили:
Абрамчик, Л.Я., доцент, кандидат юридических наук, зав. кафедрой международного права УО «Гродненский государственный университет имени Янки Купалы», Беларусь, Гродно, l.abramchik@grsu.by
Бигеева, А.Р., магистрант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Москва, bigeeva2001@mail.ru
Вершило, Т.А., доцент кафедры финансового права ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия», кандидат юридических наук, доцент, Россия, Москва, Tvershilo@yandex.ru
Демишева, К.И., аспирант кафедры правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Москва, neptun23rus@gmail.com
Запольский, С.В., профессор, доктор юридических наук, главный научный сотрудник сектора административного права и административного процесса ИГП РАН, Россия, Москва, zpmoscow@mail.ru
Ефремов, А.В., магистрант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Москва, yefremovalex@yandex.ru
Исаева, А.Г., магистрант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Москва, annais@1709@gmail.ru
Киреева, Е.Ю., декан факультета управления персоналом и государственной службы Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, доктор юридических наук, профессор, Россия, Москва, kireeva-ey@ranepa.ru
Козлов, М.Г., аспирант кафедры правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Москва, ax76@mail.ru
Коленьков, В.О., магистрант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Москва, kolenkov19@mail.ru
Колесников, Ю.А., доцент, доктор юридических наук, зав. кафедрой финансового права, руководитель центра научных исследований «Инструментальные, математические и интеллектуальные средства в экономике» ФГАОУ ВО «Южный федеральный университет», Россия, Ростов-на-Дону, yakolesnikov@sfedu.ru
Кузьмин, А.С., магистрант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Москва, artemkuz2001@gmail.com
Леднева, Ю.В., ведущий научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук, доцент, Россия, Москва, ulivik@yandex.ru
Морозов, А.Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права юридического факультета Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского, Россия, Нижний Новгород, alex.e.morozov@gmail.com
Пауль, А.Г., профессор кафедры финансового права ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет», доктор юридических наук, доцент, Россия, Воронеж, pag@law.vsu.ru
Полетыкина, Ю.Н., министр культуры Курской области, председатель регионального отделения общероссийской общественно-государственной организации «Российское военно-историческое общество» в Курской области, Россия, Курск, kurskgolos@mail.ru
Рябинкин, Г.Ю., аспирант кафедры правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Москва, ryabinkin-gy@ranepa.ru
Сердюк, И.С., магистрант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Москва, Serdyuk.irina.an@yandex.ru
Скударнов, И.А., магистрант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Москва, skoroio76@gmail.com
Худяков, П.А., соискатель кафедры правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Москва, khudiakovpavel@yandex.ru
Широков, Д.С., магистрант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Москва, lstar74757117@mail.ru
Черникова, Е.В.,
профессор, доктор юридических наук, кандидат экономических наук, зав. кафедрой правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, федеральный судья в отставке, Россия, Москва, ev.chernikova@igsu.ru
Юхно, А.С., и.о. заведующего кафедрой государствоведения факультета государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Москва, as.yukhno@mail.ru
В настоящее время не ослабевает научный и практический интерес к развитию теории финансового права и финансового законодательства. Вопросы экономики и управления не могут успешно решаться вне правовых, в том числе финансово-правовых проблем. В рамках конференции 20 мая 2024 г. работала секция «Финансово-правовые механизмы государственного управления в современной России».
В работе секции приняли участие известные российские ученые правоведы, специалисты в области финансового права и теории управления, молодые ученые и исследователи из многих регионов России. Модераторами секции выступили декан факультета управления персоналом и государственной службы, профессор ИГСУ РАНХиГС Е.Ю. Киреева и зав. кафедрой правового регулирования экономики и финансов, профессор ИГСУ РАНХиГС Е.В. Черникова. Модераторы приветствовали участников конференции, отметив острую необходимость и ценность научного общения для продуктивного развития научно-правовой теории и практики ее применения.
В ходе работы секции обсужден широкий круг теоретических и практических проблем, связанных с взаимодействием финансово-правовой теории, экономической науки и теории управления.
В докладе, представленном доцентом Л.Я. Абрамчик (Гродненский государственный университет имени Янки Купалы), проанализированы тенденции развития налогового администрирования в Республике Беларусь. Вопросы исторического развития системы налогов, их ведения и сбора, темпов их роста и удельного веса среди доходов бюджета привлекли всеобщий интерес.
Министр культуры Курской области Ю.Н. Полетыкина вынесла на обсуждение проблемы государственной культурной политики, ее финансово-правового обеспечения и ее значение в сохранении и развитии традиционных ценностей как основы российского общества. В докладе были раскрыты вопросы тесной взаимосвязи обеспечения национальной безопасности страны с процессами сохранения и развития традиционных духовно-нравственных ценностей, а также приоритеты, правовые основы государственной культурной политики Российской Федерации. Докладчик представила краткий обзор документов стратегического планирования в сфере защиты традиционных духовно-нравственных ценностей, культуры и исторической памяти. В условиях сложившейся геополитической ситуации Российская Федерация вынуждена защищать духовную составляющую своего суверенитета, и все управленческие решения в этой части требуют финансово-правового обеспечения. Ю.Н. Полетыкина отметила, что деструктивное идеологическое воздействие становится угрозой для демографической ситуации в стране, оказывает разрушительное действие на российскую молодёжь. Традиционные ценности русского общества (крепкая семья, высокие нравственные идеалы) подлежат дополнительной правовой защите от влияния различных внешних факторов на государственном уровне. Особенно важен вклад учреждений культуры в сохранение и трансляцию традиционных духовно-нравственных ценностей. При этом в настоящее время возможности учреждений культуры значительно возросли благодаря грантовой поддержке отрасли со стороны государства. Докладчик также подчеркнула роль Русской Православной Церкви в укреплении традиционных ценностей и реализации государственной политики по их сохранению. Отмечена важность взаимодействия Церкви и учреждений культуры в деле духовно-нравственного просвещения граждан. Особую роль в сохранении духовно-православных традиций, приобщении детей и молодежи к нравственным устоям духовной культуры играют общедоступные библиотеки. В заключение докладчик отметила, что государство возводит культуру в ранг национальных приоритетов и признает ее важнейшим фактором качества жизни и гармонизации общественных отношений, залогом динамичного социально-экономического развития, гарантом сохранения единого культурного пространства и территориальной целостности России.
В докладе заведующего кафедрой финансового права Южного федерального университета Ю.А. Колесникова были рассмотрены аспекты налогового стимулирования как элемента государственного управления устойчивым развитием инновационной экономики. Отмечено, что третья промышленная революция, также известная как цифровая, изменила ход развития государственного управления, что опосредовало новые методы государственного контроля, налогового стимулирования, а в целом — способы взаимодействия власти и общества, а также породило информацию в качестве нового ценного актива и стимулировало становление и развитие цифровой экономики. Сегодня аппарат государственного управления стоит на пороге новой трансформации по внедрению искусственного интеллекта, масштабной автоматизации управленческих процессов, распространению киберфизических систем по управлению виртуальными и физическими ресурсами (Индустрия 4.0). Киберфизические системы применимы к государственным структурам, поскольку на основе цифрового мониторинга технологических процессов в реальном времени может быть налажен государственный контроль по достижению общественно значимых целей, развитию фискальной политики и тотальному устранению коррупции. Помимо цифровизации и автоматизации стоит выделить еще ряд факторов, сопутствующих трансформации общества: финансовые инновации, деглобализация и суверенизация, санкционное воздействие, имущественное расслоение, климатические изменения и др.
С развитием данных факторов и приходом новых технологий нам необходимо обеспечить устойчивое развитие экономики инновационной, ее новой ступени — цифровой. В этом не обойтись без налогового регулирования как основного государственного механизма по воздействию на экономические отношения. Действительно, налоги обеспечивают мощное регулятивное воздействие, в том числе на инновационную экономику. Наиболее эффективным способом налогового регулирования в Российской Федерации является применение в отношении налогоплательщиков налоговых льгот и преференций. Самым распространенным инструментом инвестиционных льгот остается снижение ставки налоговых платежей по налогам на прибыль и имущество. Так, органы публичной власти в регионах в пределах своей компетенции вправе уменьшить ставку расчета налоговых платежей по налогу на прибыль до 13,5 %. Также государство периодически стимулирует те или иные сферы инновационной экономики путем введения «налоговых каникул» или «налоговой амнистии», «амнистии капиталов» и т. д. Примером такого государственного регулирования может служить введение отдельного экологического налога. В 2018 году Министерство финансов России после анализа динамики поступлений в бюджет сборов признало существующий механизм «экологических» налогов неэффективным, поскольку на решение экологических проблем приходилось выделять дополнительные средства. Из-за этого ведомство предложило воспользоваться опытом других стран и ввести отдельный экологический налог. Также Минэкономразвития России поддержало изменения в законодательство, устраняющие обязанность восстанавливать входной НДС при фудшеринге. С 2020 по 2021 годы была отменена пошлина на ввоз заграничных электрокаров, а до 2024 года Правительство России в отдельных субъектах Российской Федерации также отменило на электрокары транспортный налог и предусмотрело льготное автокредитование. Таким образом, задача современного общества — адаптация к новым вызовам Индустрии 4.0 путем тесного сотрудничества государственных и частных структур и внедрения в правоотношения главной цивилизационной идеи современности — идеи устойчивого развития.
Профессор А.Г. Пауль (Воронежский государственный университет) остановился на проблеме эффективности бюджетно-правовых механизмов в государственном управлении. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов содержат различные ориентиры развития финансового законодательства. Среди них есть такие, которые требуют бюджетно-правовых механизмов для своей реализации. В качестве направлений бюджетной политики, в частности, названо развитие казначейского сопровождения и платежных сервисов, а также развитие контрактной системы. Постановка таких задач требует решения вопроса о месте правового закрепления необходимых правовых механизмов. Казначейское сопровождение бюджетных средств осуществляется в отношении лиц, обозначенных как получатели средств из бюджетов, которые не включены в состав участников бюджетного процесса (ст. 152 Бюджетного кодекса РФ).
В связи с этим возникает вопрос: включаются ли эти отношений в предмет бюджетного права? В течение продолжительного периода времени существует дискуссия о субъектном составе бюджетного права и о его предмете. С учетом современных тенденций развития бюджетного законодательства, включения в него понятия получателя средств из бюджетов, закрепления в БК РФ основ казначейского сопровождения, имеются основания расширения предмета бюджетного права. Кроме того, контрольные полномочия, предусмотренные БК РФ, также уже вышли за рамки проверки соблюдения исключительно бюджетного законодательства и обеспечивают соблюдение правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета (п. 1 ст. 265 БК РФ). Таким образом, необходимость реализации целей и задач современной бюджетной политики влечет расширение предмета бюджетного права, выделение в нем ядра, а также внешнего периметра.
Доцент Ю.В. Леднева (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ) посвятила доклад «Цифровой рубль в финансово-правовом механизме государственного управления современной России» выявлению правовой природы цифрового рубля и оценке его влияния на устойчивость банковской системы и финансовой системы государства в целом. В докладе был дан прогноз последствий внедрения цифрового рубля в жизнедеятельность общества и государства. Отмечено, что для бюджетной системы это — несомненное преимущество, которое позволит эффективно контролировать целевое использование бюджетных средств. Для банковской системы в лице коммерческих банков цифровой рубль несет угрозы, обусловленные увеличивающейся конкуренцией со стороны Банка России как эмиссионного центра цифрового рубля.
С докладом на тему «Финансово-правовые средства обеспечения национальных целей развития России» выступил доцент А.Е. Морозов (Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского). Докладчик обратил внимание аудитории на изменение подходов к определению и финансово-правовому обеспечению национальных целей, что нашло отражение в указе Президента РФ от 07.05. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года». Рассуждая об изменении подходов к постановке национальных целей, А.Е.Морозов отметил такие моменты, как увеличение горизонта планирования, сравнительно с прежними инаугурационными указами, вдвое — с 6 до 12 лет; увеличение числа количественных показателей достижения национальных целей; сосредоточенность на проблемах внутренней политики.
А.Е. Морозов высказал мнение о том, что закрепление в указе № 309 конкретных количественных показателей, характеризующих достижение целей на столь долгий срок (12 лет), говорит о стремлении Главы государства обеспечить преемственность публичного управления на достаточный для достижения положительных результатов срок. В то же время, очевидно, что тактические и оперативные цели требуют постоянной корректировки, и придерживаться показателей, утративших актуальность, будет просто контрпродуктивно. К тому же для оценки успешности в достижении национальных целей в ряде случаев уместнее ориентироваться не столько на количественные, сколько на качественные показатели (лучше — хуже, больше — меньше и т.п.), соотнесенные с уже достигнутыми контрольными точками. Докладчик предложил классифицировать определенные до 2036 года национальные цели по различным критериям: по признаку приоритетности (неотложные, приоритетные, отсроченные), по времени реализации (долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные), по значимости (стратегические, тактические, оперативные), по направленности (проектные и процессные). В качестве базы для наиболее точной классификации следует ориентироваться на количественные и качественные показатели, установленные в документах стратегического планирования: анализируемом указе Президента РФ № 309, Едином плане Правительства РФ по достижению национальных целей и др. Нормативно-правовое закрепление национальных целей должно основываться на принципах принятия их народом и отвечать требованиям взаимной согласованности целей. В качестве примера докладчик классифицировал цель «сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи» как приоритетную, стратегическую, долгосрочную, проектную. Прочие цели, включая технологическое лидерство, цифровую трансформацию государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы, через призму закрепленных в указе № 309 показателей имеют разную степень приоритетности, отличаются по времени реализации, относятся к тактическим либо оперативным, процессным (обеспечивающим достижение основной цели). Документы стратегического планирования не дают прямого ответа на вопрос об иерархии национальных целей развития, что может создать сложности как в правоприменении, так и в разделении (принятии) субъектами управления нормативно закрепленных целей. Решению данных проблем может способствовать проведение научно-обоснованной классификации. Это необходимо для точной постановки национальных целей и адекватной оценки возможности их достижения, что, в конечном счете, позволяет выбрать наиболее применимые инструменты, включая финансово-правовые средства.
Рассуждая о тенденциях в выборе и применении финансово-правовых средств обеспечения национальных целей развития России, докладчик выдвинул тезис о повышении в этой связи значимости налоговых поступлений (налог на сверхприбыль, планируемые поступления от расширения прогрессивного налогообложения доходов), а также таких неналоговых доходов, как доходы, поступающие в связи с привлечением к уголовной ответственности за налоговые и коррупционные преступления, и от контрсанкционных мер в финансовой сфере (аналог «налога на выход» в связи с регулированием сделок с активами резидентов недружественных государств).
Профессор С.В. Запольский (Институт государства и права РАН) посвятил свой доклад проблемам управления эмиссией денежного обращения, представив к обсуждению следующие тезисы.
1. Наряду с прямыми директивными методами управления экономическим развитием, значение которых, кстати, в 1980- годы было оценено неверно, в ущерб экономическому развитию большую роль играют косвенные, экономические методы хозяйствования, в числе которых, естественно, находятся эмиссия, денежное обращение, банковский кредит. В период либеральной экономики эти сферы были практически освобождены от влияния публичной власти и стали заложником частноправовой теории регулирования финансовых отношений. Это привело ко многим негативным последствиям: инфляция, падение покупательной способности российского рубля, многим дисбалансам, наблюдаемым на кредитном рынке.
2. Думается, что ленинская мысль о том, чтобы «не упустить ни единой возможности вмешательства государства в частные отношения в области хозяйства», в современных условиях относится, прежде всего, к финансовой сфере, и в первую очередь к эмиссионно-денежным отношениям. Между тем российское банковское законодательство основано на независимости (от кого?) Центрального банка РФ, а коммерческие банки есть предприятия по торговле деньгами, а точнее, по выдаче кредитов предприятиям, гражданам за предельно высокий процент. Тем более что высокие проценты за кредит взимаются по вине тех же банков, которые своими действиями породили инфляцию и обесценение национальной валюты.
3. В экономико-правовой полемике достаточно аргументированными выглядят предложения либо о преобразовании Центробанка в Государственный банк России с возможным сохранением ЦБ РФ, функционирующего на началах, сходных с ФРС США, либо с упразднением ЦБ РФ как органа управления банковской системой. Актуальность этой позиции возрастает в свете ведущейся специальной военной операции и других военных угроз в нашей стране. В любом случае денежная эмиссия должна осуществляться государственным эмиссионным центром только и исключительно в интересах национальной экономики, без оглядки на «Базель», ФРС США и иные иностранные банковские организации.
4. Непонятно, почему такое важное дело, как выдача кредитов хозяйствующим субъектам, многие из которых выполняют государственные заказы или государственно-оборонные заказы, осуществляется в рыночном режиме, прежде всего, с учетом высокого банковского процента и своевременного возврата тела кредита. Ненормально, когда банки более заинтересованы в выдаче потребительских кредитов; весьма сомнительны такие цели, как автокредитование, но, например, они отказывают хозяйствующим субъектам. Известно, что некоторые отрасли, например строительство или торговля, без кредита существовать не могут.
5. Известна концепция о так называемых юридических лицах публичного права, согласно которой обеспечивается гармоничное соединение управленческих функций и коммерческого интереса хозоргана. Почему эта концепция распространяется на очень узкий круг субъектов, да и то со многими оговорками? На мой взгляд, все коммерческие банки — это субъекты публичного права, осуществляющие свою деятельность по извлечению прибыли с заботой об общественном благе с обеспечением соблюдения государственной политики в области эмиссии, кредита и денежного обращения.
6. Любые меры борьбы с коррупцией будут бесполезны, если в стране не будет восстановлен порядок выпуска наличной валюты, основанный на возможности получения наличных любым хозяйствующим субъектом, в том числе и самим банком, строго на три допустимых цели: выдача заработной платы, командировочные расходы работников и мелкие операционные расходы. Пока в стране находится в неучтенном свободном обороте громадная масса наличных денег, существует опасность создания параллельного денежного рынка. Можно даже сказать, что этот рынок уже реально существует, являясь источником для любых злоупотреблений, взяток, откатов и т. д.
Доцент Т.А. Вершило (Российский государственный университет правосудия) осветила вопросы правового регулирования национальных проектов в системе национальной безопасности. Обеспечение национальных интересов и национальной безопасности государства в условиях изменения мироустройства приобретают важное значение не только для всего государства в целом, но и для каждого человека в частности, поскольку, только обладая национальным суверенитетом, страна может обеспечить свое существование. Инструментом, с помощью которого реализуется в настоящее время социально-экономическое развитие и с помощью которого возможно обеспечение национальной безопасности, а также достигаются цели1 национального развития, являются национальные проекты [4]. Вместе с тем немаловажными задачами, решение которых позволит достичь цели в обеспечении национальной безопасности, является эффективное использование бюджетных средств и недопущение их нецелевого использования и хищения при реализации национальных проектов, а также использование для реализации национальных проектов российских информационных технологий и оборудования, отвечающих требованиям информационной безопасности2.
Эти задачи можно разделить на две группы: 1) управленческие (эффективное использование бюджетных средств, недопущение нецелевого использования, хищения при реализации национальных проектов), требующие принятия адекватных решений при реализации национальных проектов; устанавливающих персональную ответственность должностных лиц за достижение результатов при реализации национальных проектов, а также принятие правомерных решений при осуществление государственного (муниципального) финансового контроля; 2) организационно-технические, которые направлены на внедрение в процесс реализации национальных проектов новейших цифровых технологий, созданных на базе российского оборудования, что позволит не только обеспечить целевое использование бюджетных ресурсов, направленных реализацию национальных проектов, но и избежать возможного хищения бюджетных средств, посредством использования для этих целей цифрового рубля3.
Эффективность использования бюджетных средств как один из принципов бюджетной системы закреплен ст. 34 БК РФ. Несмотря на то, что данный принцип содержит всего несколько строк законодательного трактования4, на практике реализация данного принципа вызывает много вопросов. Так, при выявлении неэффективного использования бюджетных средств в ходе осуществления государственного финансового контроля Федеральное казначейство5 обращает внимание на использование бюджетных средств с превышением объема, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата) и недостижением результата, установленного при предоставлении бюджетных средств, с использованием определенного при предоставлении объема бюджетных средств. Так, Высшая судебная инстанция6, отказывая в удовлетворении требований УФК по Алтайскому краю, указала на то, достижение целевого показателя не является единственным критерием для оценки эффективности расходования бюджетных средств. В другом споре Верховный Суд РФ указал на то, что уплата денежных средств по исполнительному листу не может расцениваться как неэффективное использование средств федерального бюджета7.
Таким образом, оценка эффективности использования бюджетных средств в реализации национальных проектов как инструмент достижения одной из целей национальной безопасности позволяет видеть, что при вынесении решений суды оценивают все обстоятельства дела и нередко встают на сторону лиц, получающих средства из бюджета, однако отсутствие нормативного закрепления четких требований к оценке эффективности использования бюджетных средств, в том числе и при реализации национальных проектов, приводит к увеличению судебных споров с контролирующими органами и, как следствие, увеличению нагрузки на суды. Кроме того, отсутствие нормативного закрепления ответственности за неэффективное использование бюджетных средств, в том числе и при реализации национальных проектов, сказывается на эффективности управления самими национальными проектами [2].
Второй задачей при реализации национальных проектов является использование бюджетных средств по целевому назначению. Принцип целевого использования бюджетных средств, как и принцип их эффективного использования, установлен законодательно в ст. 38 БК РФ и является одним из фундаментальных не только при исполнении бюджета, но и при установлении целеполагания всей бюджетной деятельности государства. Данный принцип закрепляет, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования, которая должна быть сформулирована четко и недвусмысленно [6] и заранее определена в документах-основаниях предоставления бюджетных средств [1]. В части 1 ст. 306.4 БК РФ определяются критерии, по которым использование бюджетных средств признается нецелевым. Статья 15.14 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. Кроме того, в п. 3 ст. 162 БК РФ определено, что получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований. Однако на практике получатели бюджетных средств не всегда следуют данному требованию.
Так, в споре между УФК и муниципальным казенным учреждением по поводу использования иных межбюджетных трансфертов, выделенных в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные дороги», МКУ, являющееся получателем бюджетных средств, в своем иске указало на то, что «учреждение не является лицом, ответственным за соблюдение целей предоставления межбюджетного трансферта»1. Вместе с тем суды2 правомерно отказали истцу, поскольку нарушения данного требования привело к нецелевому использованию бюджетных средств. В другом споре3 неправильное применение кода бюджетной классификации привело, к тому, что контролирующие органы посчитали выполнение работ за счет бюджетных средств нецелевым использованием.
Таким образом, на основании анализа судебной практики можно заключить, что вопросы целевого использования бюджетных средств стоят очень остро: каждый бюджетный рубль должен достичь своей цели, указанной в бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств. На основании вышеизложенного полагаем, что решение обозначенных проблем возможно путем совершенствованиям нормативного правового регулирования. Для этого предлагается в бюджетном законодательстве закрепить понятие «неэффективное использование бюджетных средств» с указанием критериев общественной опасности данного правонарушения, поскольку отсутствие таких критериев приводит к невозможности определения степени общественной опасности в случае нарушения бюджетного законодательства [3]. Однако, как справедливо отмечается в литературе [5], эти критерии должны быть сформулированы ясно, лаконично, доступно. Необходимо установление прозрачной (транспарентной) системы управления национальными проектами. Все это приведет не только к решению поставленных задач, но и позволит в целом обеспечить национальную безопасность нашей страны.
С докладом на тему «Технологии больших данных в перспективных системах государственного управлении» выступил доцент А.С. Юхно (ИГСУ РАНХиГС). Он отметил, что цифровая трансформация государств обуславливает необходимость использования технологий больших данных в их деятельности в целях «перезагрузки» систем государственного управления. Кроме того, высокий темп технологического развития, а также возрастающий объем обрабатываемых данных ставят перед управленцами нестандартные задачи. Одновременно изменение управленческого мышления и использование новых алгоритмов работы предполагают системные преобразования на всех уровнях государственного управления. В результате повышается вероятность создания ценностей, которые отвечают возросшим ожиданиям и требованиям граждан относительно результатов их взаимодействия с государством. На практике такая позиция предполагает выработку подходов, в рамках которых большие данные становятся инструментом достижения государствами поставленных целей и задач. В этом контексте разработка и реализация в Российской Федерации национального проекта «Экономика данных и цифровая трансформация государства» представляет собой важный этап развития отечественной модели государственного управления.
Традиционно научная трибуна была предоставлена молодым исследователям — аспирантам и магистрантам ИГСУ РАНХиГС.
Аспирант кафедры правового регулирования экономики и финансов Г.Ю. Рябинкин представил доклад на тему «Классификация грантов в Российской Федерации», в котором отметил, что в России до настоящего времени не разработан единый подход к классификации грантов, учитывающий специфику существующих правоотношений в области грантовой деятельности. Докладчиком предложено содержание грантовой деятельности, в которую входит предоставление грантодателем и использование (расходование) грантополучателем финансов в рамках грантовых конкурсов, а также отчетность об использовании предоставляемых грантов. Проанализировав классификации российских ученых-юристов по таким критериям, как субъекты, выступающие в качестве грантодателей; отраслевой признак и закрепление в различных законодательных актах; целевая направленности и т. д., докладчик заключил, что существующие классификации не позволяют сформировать целостное представление о разновидности грантов, так как. единственным объединяющим критерием для них выступил только термин «грант». В результате докладчиком было выявлено, что для проведения классификации по отраслевому признаку наиболее эффективным и целостным будет использование в качестве исходного положения п. 14 ст. 251 Налогового кодекса РФ, в котором содержится широкий перечень отраслей, где для грантополучателей устанавливаются налоговые преференции. Докладчиком также был сделан вывод, что наиболее эффективным на современном этапе развития грантовых отношений будет создание классификации по такому критерию, как правовая природа гранта. Докладчик обратил внимание, что первичным для проведения классификации является источник предоставляемых средств, за счет которых осуществляется грантовое финансирование, которым, в свою очередь, обусловлена отрасль права, регулирующая конкретные грантовые правоотношения. В результате были выявлены два вида грантов: частные и публичные. Оба направлены на достижение общественно полезных целей, но первый финансируется за счет частных средств и регулируется гражданским законодательством, а второй — из публичных финансов и регулируется финансовым правом.
В завершение докладчиком было отмечено, что частные гранты могут быть приравнены к пожертвованию, и при их предоставлении грантодатель руководствуется положениями ст. 582 Гражданского кодекса РФ; публичные гранты согласно положениям статей 78 и 78.1 БК РФ являются бюджетными ассигнованиями в форме субсидий, а также согласно законодательству, регулирующему организацию публичной власти в субъектах и на уровне местного самоуправления, можно выделить публичные гранты в форме дотаций.
Магистрант ИГСУ РАНХ и ГС А.В. Ефремов в своем докладе проанализировал взгляды двух великих государственных деятелей дореволюционной России П.А. Столыпина и В.Н. Коковцова на налогообложение. Отмечена роль налогообложения в системе государственного управления Российской империи в период проведения политико-экономических преобразований в России начала XX века, осуществленных под руководством двух премьер-министров — П.А. Столыпина и В.Н. Коковцова. Проанализированы причины проведения налоговых реформ, их итоговые результаты и значение для экономического развития страны.
П.А. Столыпин инициировал программу глубоких преобразований в сфере государственного управления, многие направления которой, к сожалению, не удалось воплотить в жизнь из-за его трагической гибели в 1911 году. Его дело продолжил В.Н. Коковцов, однако также не смог довести его до конца вследствие начала Первой мировой войны и последующих за ней двух революций. В первую очередь для стабильного развития экономики России следовало провести ускоренную модернизацию налоговой системы. 31 марта 1916 г. IV Дума приняла Положение о государственном подоходном налоге. Противники перемен пытались противостоять прогрессивному начинанию П.А. Столыпина, начавшему данное преобразование с целью «достижения возможной равномерности обложения и возможного освобождения широких масс неимущего населения от дополнительного налогового бремени». В итоге принятый с такими трудностями законопроект так и не принес пользы российской экономике, став жертвой наступивших менее чем через год революционных перемен.
Другой важной мерой, направленной на пополнение государственного бюджета, было восстановление полного оклада поземельного налога. 31 октября 1908 г. законопроект об изменении средних по губерниям окладов государственного поземельного налога на десятину удобной земли и леса был внесен в Государственную думу министром финансов В.Н. Коковцовым, но так и не получил окончательного утверждения. Еще одним направлением налоговой реформы стал проект нового Положения о государственном промысловом налоге, представленный Министерством финансов в 1914 году, в соответствии с которым налоговая нагрузка на коммерческие предприятия определялась в виде налога с капитала и процентов с прибыли. Крайне печально, но и этот проект не был принят из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны. В.Н. Коковцов в своих мемуарах «Из моего прошлого. Воспоминания» писал: «За весь десятилетний период 1904—1913 г.г. обыкновенные государственные доходы России, как я уже говорил об этом, ежегодно и неизменно давали превышения над расходами». В.Н. Коковцов стал подлинным продолжателем идей П.А. Столыпина, деятельность которого осуществлялась в рамках заданного великим реформатором вектора коренного преобразования России.
Аспирант кафедры правового регулирования экономики и финансов ИГСУ РАНХиГС К.И. Демишева затронула в своем выступлении проблемы несостоятельности (банкротства). Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» предусматривает участие Российской Федерации в делах о банкротстве в качестве: 1) кредитора по обязательным платежам в государственный бюджет и внебюджетные фонды; 2) собственника имущества должника — государственного унитарного предприятия; 3) сенатора государственного унитарного предприятия или стратегически важного предприятия; 4) поручителя по обязательствам должника в делах о банкротстве градообразующих предприятий. В качестве кредитора представителем государства выступает ФНС России, что также установлено соответствующими нормативными -правовыми актами, в частности постановлением Правительства РФ от 29.05.2004 № 257 «Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве».
Анализируя законодательные акты, регулирующие процедуры несостоятельности (банкротства) юридических лиц, граждан и индивидуальных предпринимателей, можно выделить следующие функции уполномоченного органа как кредитора: принятие решения об инициировании процедуры банкротства; на-правление заявления в арбитражный суд о признании несостоятельным (банкротом) и введение соответствующей процедуры; участие в собраниях кредиторов; участие в обособленных спорах об оспаривании сделок должника, о привлечении к субсидиарной ответственности контролирующих должника лиц и прочее. Участие уполномоченного органа в делах о банкротстве позволило повысить уровень защищенности государственных интересов в делах о банкротстве. Государство, выступая в качестве кредитора, заявляющего требования по взысканию с должника задолженности по обязательным платежам в бюджет и во внебюджетные фонды, несет фискальный интерес, что позволяет обеспечить пополнение бюджета. Государство как гарант конституционных прав представляет общественный интерес, заключающийся в обеспечении безопасности, развитии экономики, образования, здравоохранения, социальной защиты, экономического роста. В теоретическом аспекте можно выделить заинтересованность государства при осуществлении процедур банкротства в обеспечении сохранения бизнеса как источника формирования доходной части бюджета, сохранении рабочих мест. Однако, согласно статистическим данным о деятельности арбитражных судов за 2023 год, опубликованных Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, механизмы финансового оздоровления и внешнего управления остаются редко применяемыми. Судебная практика подтверждает ликвидационный характер несостоятельности (банкротства). В этой связи решение Правительства РФ о наделении ФНС России полномочиями по представлению интересов Российской Федерации как кредитора в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, представляется вполне оправданным. Передача функций упраздненной Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству Федеральной налоговой службе способствовала усилению государственного контроля и защите интересов государства как кредитора в деле о банкротстве и процедурах, применяемых в деле о банкротстве, а также повышению оперативности при выработке решений, так как ранее государственным кредиторам приходилось координировать свои действия посредством ФСФО.
Начинающие исследователи — магистранты ИГСУ РАНХиГС А.Р. Бигеева и А.С. Кузмин проанализировали местные налоги и сборы, их роль и значение в формировании местных бюджетов на примере муниципалитетов Москов-ской области.
Выпускник магистратуры ИГСУ РАНХиГС Д.С. Широков изучил систему закупок как инструмент государственного управления на примере г. Москвы. В своем докладе он отметил, что анализ системы управления в сфере государственных (муниципальных) закупок позволяет в полной мере раскрыть природу осуществления закупочного цикла и определить сценарий для выбора способа минимизации потерь. Ориентированная модель оценки системы управления государственных (муниципальных) закупок продемонстрировала взаимосвязь, совокупность процедур одного процесса и влияние рисков на проведение других процессов.
Аспирант ИГСУ РАНХиГС М.Г. Козлов в своем докладе «Финансово-правовое управление рыбохозяйственным комплексом» затронул вопрос недополучения средств бюджетом, остановившись на причинах этого явления в отрасли. Среди основных причин докладчик выделил следующие: действуют неравные условия при получении кредитов; нормативная основа проведения аукционов способствует занижению начальных цен лотов; выпадающие налоговые доходы не компенсируются иными налоговыми источниками. Несмотря на имеющиеся в отрасли проблемы в 2023 году был запущен второй этап инвестиционных квот, который поставил под угрозу уже предприятия малого и среднего бизнеса. Результаты новых рыбных аукционов могут оказаться аналогичными залоговым аукционам 1990-х годов. Есть ли альтернативные правовые меры государственного развития рыбохозяйственного комплекса? Конечно, есть. Бюджет, безусловно, может получить больше денег, если заменить предлагаемые аукционы повышением ставок сбора (так называемую ренту) за пользование водными биологическими ресурсами.
Сегодня годовое отчисления от пользования составляет порядка 13,5 млрд руб. При увеличении ставок сбора поступления в бюджет составят уже 202,6 млрд руб. Для строительства современных судов необходимо обязать крупных добытчиков заключить контракты с российскими верфями на строительство судов от объема выделенных им в пользование квот в период такого пользования, т. е. на каждую 1 тыс. тонн среднегодового вылова компания будет обязана построить на российских верфях 1 судно до конца 2033 года. Таким образом, проводимая реформа рыбной отрасли результативной может считаться только в части строительства береговых заводов. Они качественно преображают социально-экономическую жизнь в регионах, создают дополнительные рабочие места и наполняют бюджет как регионов, так и Российской Федерации. Поэтому на втором этапе, стартовавшем в 2023 году, объем выделенных квот для береговых заводов стал равен объему, выделяемому для строительства судов. В любом случае проводимая реформа требует дальнейшего тщательного финансового и правового анализа.
Магистранты ИГСУ РАНХиГС А.Г. Исаева и И.А. Скударнов остановились на вопросах проявления экономической сущности налогов посредством их функций. Каждая из функций налога реализует то или иное назначение налога, во взаимодействии образуя систему. Целью исследования было раскрыть сущность каждой взятой функции и продемонстрировать их проявление с использованием практических примеров. Существует множество классификаций функций налогов. В мировой экономической мысли преобладают две ключевые функции: фискальная и экономическая. Наиболее распространенной позицией является признание за налогами четырех ключевых функций: фискальной, регулирующей, распределительной и контрольной. Фискальная функция состоит в том, что посредством налогов формируются доходы бюджета. Она является исторически первой и отражает причину возникновения налогов: необходимость создания материальной основы существования государства, выполнения им своих функций. Например, в 2022 году более 57% доходов федерального бюджета России приходилось на налоговые доходы [4].
Регулирующая функция налогов реализуется посредством проведения государством налоговой политики, и последствия от ее проведения могут быть различны. В одном случае применение налоговых инструментов направлено на поддержку развития экономических процессов, общественно и стратегически значимых отраслей экономики, в другом — реализация регулирующего воздействия налогов направлена на создание дополнительных препятствий для осуществления отдельных видов деятельности или экономических процессов [1]. К числу основных инструментов реализации регулирующей функции налогов относятся: налоговые льготы и преференции, освобождение от налогов, механизм консолидации налогоплательщиков, а также изменение сроков уплаты налогов. Пример реализации налоговых льгот: до 2020 года ИТ-компании платили свои 20% налога на прибыль. В связи с пандемией и первым серьезным пакетом поддержки ИТ-отрасли указом Президента РФ ставка была снижена до 3%. С 2022 и до 2024 года пониженный тариф составляет 0%. Распределительная (социальная) функция налогообложения состоит в перераспределении общественных доходов в пользу более слабых и незащищенных категорий граждан [2]. Наиболее ярко существование распределительной функции можно рассмотреть на примере изменения шкалы НДФЛ в России. Она изменялась уже несколько раз — от прогрессивной до плоской. Сегодня запрос на прогрессивную шкалу НДФЛ остается сильным как со стороны общества, требующего справедливого распределения доходов, так и с позиции государства для обеспечения растущих госрасходов. В общей сумме доходов бюджета в 2023 году от подоходного налога (всего 6,54 трлн рублей) доля сборов по НДФЛ с повышенной ставкой составила 2,4% [4]. Контрольная функция состоит в независимом контроле государства за финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов, обоснованностью источников доходов, их легитимностью и направлениями расходования финансовых средств. За счет проверки государством правильности уплаты налогов экономическими субъектами, можно констатировать, что эта функция распространяется почти на весь ВВП, созданный в стране [3].
Магистрант ИГСУ РАНХиГС И.А. Сердюк в докладе «Налоговый контроль в Российской Федерации: гарантия и защита прав налогоплательщика» охарактеризовала налоговый контроль в Российской Федерации как вид управленческой деятельности и остановилась на вопросах защиты прав налогоплательщиков в ходе его осуществления.
В докладе магистранта ИГСУ РАНХиГС В.О. Коленькова были рассмотрены вопросы, связанные с государственным заказом как эффективным инструментом развития региональной экономики. Докладчик отметил, без стимулирующих мер поддержки малого и среднего бизнеса, а также учреждения и развития технологий обеспечения закупок невозможно произвести качественный рывок в социально-экономической сфере региона. На примере анализа сферы закупок в Рязанской области докладчик показал, как активно развиваются информационные технологии, обеспечивающие прозрачность проведения торгов для ее участников, благодаря чему в регионе прослеживается положительная динамика развития малого и среднего предпринимательства. Позитивным изменением стала организация Витрины прямых закупок Рязанской области на площадке «SberB2B» — портала, разработанного при содействии Правительства и являющегося многофункциональной платформой осуществления торгов. Обеспечением всех конкурсных процедур на территории региона занимается Государственное казенное учреждение Рязанской области «Центр закупок Рязанской области». В настоящее время все большую популярность и востребованность набирают технологии и методы цифровой экономики, которые позволяют автоматизировать большую часть рутинных процессов и максимально исключить человеческий фактор из тех процессов, где это необходимо. Одной из наиболее значимых и применимых к контрактной системе технологией цифровой экономики выступает технология блокчейн (blockchain), которая позволяет децентрализовать функции государства и распределить их между всеми членами общества, повысив этим доверие граждан к государственному аппарату. Внедрение смарт-контрактов в систему государственных закупок сопряжено с необходимостью разработки форм технических заданий на различные виды продукции, контрактов и договоров, пакетов закрывающих документов и прочее, что позволяет стандартизировать закупочную деятельность множества разрозненных заказчиков, упрощает организацию проведения совместных закупок, а также способствует увеличению прозрачности всей контрактной системы как для ее участников, так и для сторонних наблюдателей и контролирующих органов. Данная мера позволит интегрировать независимые друг от друга в настоящий момент системы закупок отдельных регионов в единое информационное пространство, сформировав при этом глобальную базу знаний по государственным закупкам всей страны.
Выпускник аспирантуры ИГСУ РАНХиГС П.А. Худяков в своем докладе «Современные механизмы защиты прав на налогообложение в Российской Федерации и их правовые конструкции» отметил, что с изменением политико-правовых условий функционирования российской экономики в 2023—2024 гг. в законодательстве активно развиваются новые механизмы защиты и обеспечения прав Российской Федерации на налогообложение. Такие механизмы выполняют задачи не только обеспечения налогообложения с целью пополнения бюджета налоговыми доходами, но и задачи по сдерживанию российских и иностранных налоговых резидентов от злоупотреблений и применения агрессивных механизмов при налогообложении. Тем не менее, рост расходов бюджетов бюджетной системы, а также активное использование механизмов агрессивной налоговой оптимизации при совершении трансграничных сделок и операций побудили законодателя вводить дополнительные механизмы защиты прав на налогообложение, среди которых стоит выделить следующие:
1. Имплементация норм (подп. 9.4 п. 1 ст. 309 НК РФ), предусматривающих расширение перечня облагаемых налогом доходов у источника и включения в такой перечень вознаграждения от оказания услуг, выплачиваемого в пользу иностранной взаимозависимой компании.
2. Введение правил о «вторичной корректировке» (п. 6.1 ст. 105.3 НК РФ) для целей трансфертного ценообразования и начисление налога у источника по «дивидендной ставке» на величину отклонения цен трансграничной сделки от рыночного уровня.
3. Использование Минфином России «новой формулы» при заключении соглашений об избежании двойного налогообложения (например, Соглашение между Правительствами РФ и Султанатом Оман, Соглашение между ОАЭ и Российской Федерацией, которые в настоящий момент находится в стадии переговоров) или пересмотре существующих соглашений (Соглашение между Правительствами РФ и Малайзии), согласно которой минимальной налоговой ставкой по налогу у источника будет являться ставка 10%, применяемая при выплате от источников в Российской Федерацией иностранному налоговому резиденту процентов, дивидендов, а также роялти.
Делая краткую характеристику данных механизмов защиты прав на налогообложение, стоит выделить предпосылки их имплементации, которые заключались в сложившейся судебной практике, вызванной использованием налогоплательщиками норм налогового законодательства и международных договоров в области налогообложения для снижения налоговой нагрузки при совершении трансграничных сделок и операций. При этом для добросовестных налогоплательщиков, в том числе иностранных налоговых резидентов, вовлеченных в совершение трансграничных сделок и операций с российскими организациями, предусмотрены нормы, нивелирующие негативные налоговые последствия за счет применения освобождения от налогообложения или условий «неприменения» механизмов дополнительного налогообложения. Для рассматриваемых механизмов налогообложения такие нормы, нивелирующие негативные налоговые последствия, выражаются в следующем:
1. Для имплементации норм, предусматривающих налогообложение налогом у источника вознаграждения от оказания услуг, выплачиваемого в пользу иностранной взаимозависимой компании — использование положений соглашений об избежании двойного налогообложения (а именно положений об освобождение активных доходов от источников в договаривающемся государстве) для применения иностранными налоговыми резидентами освобождения от налогообложения (статьи 22—23 типовых соглашений об избежании двойного налогообложения «прочие доходы» и «устранение двойного налогообложения»). Соответствующее освобождение не будет применимо для резидентов недружественных стран по причине приостановления льготных положений соглашений об избежании двойного налогообложения с такими резидентами.
2. Для «вторичной корректировки» для целей трансфертного ценообразования — подготовка налогоплательщиком документации по трансфертному ценообразованию и подтверждение соответствие налогоплательщиком цен трансграничных сделках рыночному уровню.
3. Для использования новой формулы налогообложения налогом у источника в соответствии с соглашениями об избежании двойного налогообложения — возможность применения освобождений по соглашению об избежании двойного налогообложения для отдельных «квалифицированных» инвесторов — публичных субъектов (центральных банков, правительств договаривающихся государств) или лиц, в которых прямо или косвенно участвуют такие публичные субъекты (например, п. 3, ст. 10 соглашения между Российской Федерацией и Султанатом Оман).
В завершение докладчик отметил, что вышеуказанные новации демонстрируют важность реагирования законодателем на изменения в использовании налогоплательщиками методов налогового планирования и уклонения от налогообложения, которые вызваны изменением политико-правовых условий функционирования экономики. Скорость таких изменений позволяет не только осуществить налогообложение и пополнить бюджет налоговыми доходами, но и установить ограничительные налоговые механизмы оттока капитала.
В научной дискуссии с сообщениями и докладами также приняли участие профессор ЮФУ Д.А. Артеменко («Финансово-правовые основы трансформации национальной экономики в соответствии с принципами устойчивого развития»), профессор Университета Восточного Пьемонта (Италия) Франческо Каннас («Green Taxation and Legal Principles»), который, в частности, остановился на проблемах развития экологических налогов и формирования принципов налогообложения сферы природопользования.
Проблемы правовых механизмов муниципальных финансов и их участие в публичном управлении затронула в своем сообщении профессор ИГСУ РАНХиГС Е.Ю. Киреева.
В ходе работы секции состоялся широкий обмен мнениями о дальнейших путях развития и взаимодействия правовой теории, экономической науки и теории управления. Важно отметить, что на проблемы современного научного развития были представлены модернистские взгляды и ретроспективные позиции. Работа традиционно завершилась оживленной научной дискуссией с участием магистрантов и аспирантов, подведением итогов научного мероприятия.
Добавить в закладки (только для зарегистрированных)