Автор комментирует инициативу Президента РФ в отношении ситуации, предусматривающую, что до конца июля 2019 г. регионы могут перейти на эталонный принцип формирования тарифов в ЖКХ в сетевом комплексе. Соответствующие поручения Президента РФ Владимира Путина содержатся в проекте протокола по итогам заседания президентской комиссии по ТЭКу 27 августа (Ссылка: https://www.vedomosti.ru/economics/news/2018/08/28/779246-etalonnie-tarifi-v-zhkh)
Законодательство гарантирует субъектам электроэнергетики соблюдение их экономических интересов в случае осуществления ими деятельности разумно и добросовестно. В то же время действия, совершенные по воле сетевой организации, направленные на изменение без объективных причин заложенных при формировании тарифа параметров, влекущие такие последствия, как кратное необоснованное увеличение фактической валовой выручки этой сетевой организации по сравнению с плановой НВВ (необходимой валовой выручки), дисбаланс тарифного решения, убытки одних сетевых организаций и неосновательные доходы других, что не согласуется ни с интересами субъектов электроэнергетики, ни с общими принципами организации экономических отношений и основами государственной политики в сфере электроэнергетики, могут квалифицироваться как недобросовестные (Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.01.2018 по делу № А50-12047/2017).
Формальное соблюдение требований законодательства со стороны энергокомпании не является достаточным основанием для вывода об отсутствии в действиях лица злоупотребления своими правами.
В частности, судебному органу необходимо проверить обстоятельства, связанные с экономическим смыслом сделки (например, получения объектов электросетевого хозяйства в аренду (субаренду)), установить цель, которую преследовала компания, заключая договор, выяснить, был ли он (договор) направлены на искусственное перераспределение компанией финансовых потоков, формирующих совокупную НВВ, в свою пользу. Распределение денежных средств должно осуществляться законным способом, а не путем заключения договоров, не имеющих экономического смысла.
Регулирующему органу целесообразно проводить анализ экономически обоснованных расходов регулируемой организации по статьям затрат налог на прибыль (для обеспечения учета при установлении тарифов положений главы 25 Налогового кодекса Российской Федерации). (Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2013 по делу N А10-1227/2012, Определение ВАС РФ от 13.02.2014 № ВАС-500/14, Постановление оставлено в силе).
В необходимую валовую выручку включается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования.
Размер необходимой валовой выручки, должен возмещать экономически обоснованные расходы, связанные непосредственно с его деятельностью, чтобы обеспечивать экономически обоснованную доходность инвестированного капитала организации, а также расходы на содержание компании в целом, в соответствии с правилами юридического лиц.
Соответственно, в случае если действия, совершенные по воле сетевой (энергетической) организации, направлены на изменение без объективных причин заложенных при формировании тарифа параметров, влекущие такие последствия, как необоснованное увеличение фактической валовой выручки этой сетевой организации по сравнению с плановой НВВ, дисбаланс тарифного решения, убытки одних сетевых организаций и неосновательные доходы других, что не согласуется ни с интересами субъектов электроэнергетики, ни с общими принципами организации экономических отношений и основами государственной политики в сфере электроэнергетики, такие действия должны квалифицироваться как недобросовестные.
Действия сетевой организации могут квалифицироваться как злоупотребление правом, если они направлены исключительно на обход правовых норм о государственном регулировании цен и подрыв баланса интересов потребителей услуг и сетевых организаций.
Подлежащие судебной защите разумные ожидания сетевых организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, сводятся к получению той необходимой валовой выручки и тем способом (то есть посредством использования тех объектов электросетевого хозяйства), которые оценены и признаны экономически обоснованными при утверждении тарифа.
Например, в условиях взаиморасчетов в рамках котловой модели несоблюдение этого правила и использование сетевой организацией по своей воле дополнительных объектов электросетевого хозяйства, не учтенных в тарифном решении, с требованием об оплате дополнительного объема услуг может повлечь дисбаланс в распределении котловой выручки и, как следствие, нарушение прав прочих участников котловой модели.
Использование сетевой организацией дополнительных объектов электросетевого хозяйства (в том числе посредством аренды) после утверждения тарифа само по себе не является противозаконным. Однако, сетевая организация как профессиональный участник рынка электроэнергетики должна соотносить экономические последствия своих действий с правилами взаиморасчетов за услуги по передаче электроэнергии, так как свобода ее деятельности ограничена государственным регулированием, и не должна нарушать права иных участников котловой модели. Риск наступления неблагоприятных последствий экономических решений сетевой организации, своей волей принявшей в пользование дополнительные сети, должен лежать на этом лице (Определение Верховного Суда РФ от 26.10.2015 по делу N А27-18141/2013).
Экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации определены Федеральным законом от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон № 35-ФЗ).
Пунктом 1 статьи 4 Закона № 35-ФЗ установлено, что нормативные правовые акты в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики принимаются в соответствии с федеральными законами Правительством Российской Федерации и уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти.
Согласно части 1 статьи 21 Закона № 35-ФЗ Правительство Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике устанавливает критерии и порядок отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, в том числе исходя из технических характеристик таких объектов, количественных и (или) качественных показателей их деятельности.
Указанные критерии утверждены постановлением № 184 (Постановление Правительства РФ от 28.02.2015 № 184 «Об отнесении владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям»), вступившим в силу 12.03.2015, и принятым для развития изменений, внесенных Федеральным законом от 29.12.2014 N 466-ФЗ в статью 3 Закона N 35-ФЗ в части понятия «территориальная сетевая организация». Территориальная сетевая организация — коммерческая организация, которая оказывает услуги по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, не относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети, а в случаях, установленных Законом 35-ФЗ, — с использованием объектов электросетевого хозяйства или части указанных объектов, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, и которая соответствует утвержденным Правительством Российской Федерации критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям.
Такое нормативное правовое регулирование направлено на консолидацию (укрупнение) территориальных сетевых организаций. Консолидация территориальных сетевых организаций названа Стратегией развития электросетевого комплекса Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2013 № 511-р (инструмент – сравнения аналогов (эталонного сравнения использовался автором при написании данной Стратегии № 511-р), стоящих перед электросетевым комплексом России, на период до 2030 года.
Согласно разделу VII данной Стратегии для ее реализации предусматривается разработка нормативных правовых актов, обеспечивающих: переход к регулированию цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на основе таких параметров, как надежность и качество обслуживания потребителей, эффективность операционной и инвестиционной деятельности сетевых организаций; совершенствование процедуры и повышение прозрачности формирования инвестиционных программ сетевых организаций; поэтапная консолидация территориальных сетевых организаций, включая разработку критериев, технических требований к ним и стандартов качества оказываемых ими услуг; поэтапное привлечение частных инвесторов в распределительный электросетевой комплекс.
Внедрение сравнительного анализа затрат при тарифном регулировании также позволит выявить неконкурентные территориальные сетевые организации, стимулировать их уход с рынка или консолидацию с более эффективными сетевыми организациями.
Метод сравнительного анализа (эталонных расходов (затрат)) применяется в целях установления долгосрочных тарифов, и (или) необходимой валовой выручки, и (или) долгосрочных параметров регулирования для регулируемого субъекта на основе анализа расходов регулируемых субъектов, осуществляющих соответствующий регулируемый вид деятельности в аналогичной сфере, а также хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках взаимозаменяемых товаров, с учетом показателей, характеризующих в том числе физические параметры производственных объектов.
Метод сравнительного анализа (эталонных расходов (затрат)) предполагает сбор и анализ показателей деятельности регулируемых субъектов, осуществляющих соответствующий регулируемый вид деятельности, а также хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках взаимозаменяемых товаров, в целях определения долгосрочных параметров регулирования или нормативов (эталонов) затрат. Сбор и анализ указанных показателей осуществляются регулирующими органами. Установление нормативов (эталонов) затрат осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов
Расчет необходимой валовой выручки по методу сравнительного анализа (эталонных расходов (затрат)) осуществляется в соответствии с методическими указаниями, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (Проект Федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 20.07.2018).
Базовым принципом метода сравнительного анализа является определение эталонной стоимости оказания услуг с учетом объективных факторов различий организаций на основе фактических данных значений показателей, учтенных органом регулирования при установлении тарифов.
Расчет эталонных расходов организаций осуществляется раздельно для каждой однородной группы организаций на основе сравнения удельных переменным и удельных постоянных расходов в соответствии с формами, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти в сфере государственного регулирования цен (тарифов).
Тарифы, установленные методом эталонных расходов (затрат), устанавливаются на долгосрочный период, в течение которого не пересматриваются, за исключением перехода регулируемой организации в иную однородную группу организаций. Указанный пересмотр осуществляется в соответствии с порядком, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов.
Метод эталонных расходов (затрат) применяется на основе анализа зависимости величины нормативов расходов регулируемых субъектов, осуществляющих аналогичный регулируемый вид деятельности в аналогичной сфере с учетом показателей, характеризующих в том числе технико-технологические параметры производственных объектов.
Целью применения настоящего метода является повышение эффективности организаций, с учетом объективных особенностей их функционирования и обеспечения качества предоставляемых услуг для потребителей.
Данный метод позволяет исключить необоснованные расходы, которые завышает тариф на электрическую энергию.
Согласно п. 7 Основ ценообразования при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (Постановление Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике»).
К экономически необоснованным расходам организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, относятся в том числе выявленные на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, в предыдущем периоде регулирования, не связанные с осуществлением регулируемой деятельности этих организаций и покрытые за счет поступлений от регулируемой деятельности; учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) расходы, фактически не понесенные в периоде регулирования, на который устанавливались регулируемые цены (тарифы) (за исключением случая применения в отношении организации, осуществляющей регулируемую деятельность, метода доходности инвестированного капитала и метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки).
Таким образом, в силу п. 7 Основ ценообразования экономически необоснованные расходы регулируемой организации должны быть подтверждены данными статистической и бухгалтерской отчетности за год и иными материалами.
Необходимо исходить из принципа обеспечения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, принципа экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли, а также экономической обоснованности затрат на производство, передачу и распределение электрической энергии.
На основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования.
На основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования.
Некоторые суды фактически уже используют методологию сравнительного анализа затрат при тарифном регулировании, с целью исключения необоснованных расходов (в частности, завышенных расходов на оплату труда).
В течение долгосрочного периода регулирования регулирующими органами ежегодно производится корректировка необходимой валовой выручки, устанавливаемой на очередной период регулирования в соответствии с методическими указаниями, предусмотренными пунктом 38 Основ ценообразования. По решению регулирующего органа такая корректировка может осуществляться с учетом отклонения фактических значений параметров расчета тарифов по итогам истекшего периода текущего года долгосрочного периода регулирования, за который известны фактические значения параметров расчета тарифов, от планировавшихся значений параметров расчета тарифов, а также изменение плановых показателей на следующие периоды.
Согласно пп. 3 п. 12 Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года № 98-э, расходы на оплату труда, определяемые на основе пункта 27 Основ ценообразования учитываются при расчете базового уровня подконтрольных расходов в базовом году долгосрочного периода регулирования и впоследствии в течение долгосрочного периода регулирования ежегодно корректируются на коэффициент их индексации, определенной органом регулирования.
При определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных соответствующими организациями, и фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен (пункт 26 Основ ценообразования).
Таким образом, расходы на оплату труда являются подконтрольными и не подлежат пересмотру в течение долгосрочного периода регулирования.
Возможность изменения базового уровня подконтрольных расходов в течение регулируемого периода в зависимости от итоговых результатов деятельности организации за год, что в силу приведенных выше норм законодательства недопустимо.
Кроме того, как заключает суд, сравнительный анализ основных показателей организации (по отношению к предыдущему периоду регулирования), выполненный регулирующим органом при подготовке экспертных заключений по расчету тарифов на долгосрочный период, а показатели объема отпуска электроэнергии в сеть и полезного отпуска незначительно снизились, количество условных единиц оборудования осталось прежним, материальные затраты по сравнению с предыдущими периодом оказались ниже запланированных.
То есть отсутствуют доказательства, подтверждающие наличие объективной необходимости существенного увеличения расходов на оплату труда и обеспечение при этом интересов не только регулируемой организации, но и потребителей соответствующих услуг, и расходы энергетической компании расцениваются как экономически необоснованные.
Более того, факт выполнения мероприятия, предусмотренного инвестиционной программой должен подтверждаться данными о результатах вложения инвестиций в виде создания, реконструкции, модернизации объектов, с использованием которых осуществляется регулируемая деятельность организации (Решение Тверского областного суда от 13.07.2017 по делу № 3а-78/2017).
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!