Автор рассматривает правовые ограничения реализации «бюджетного правила». Особенности бюджетного правила не учитывают механизм, направленный на необходимое финансовое обеспечение при регулировании межбюджетных отношений, при котором будет гарантирован минимальный уровень социальной защищенности граждан, что противоречит конституционным принципам социального государства.
Для бюджетной системы Российской Федерации характерны, в отличие, скажем, от германской модели, три урегулированных федеральными актами уровня взаимодействия: федеральный, региональный и местный уровни публичной власти. Отличает ее также отсутствие конституционно определенной основы. В Конституции РФ нет развернутых положений, образующих, как это имеет место в Германии, «финансовую конституцию». В германской модели бюджетного выравнивания основная задача заключается в определении соотношения финансовых полномочий Федерации и земель, в уравновешивании «бедных» и «богатых» земель; отношения же между землями и местными общинами регулируются самими землями. В России обеспечение бюджетных прав муниципальных образований — задача Федерации. Такое положение закреплено в ст. 132 Конституции РФ и продиктовано в том числе необходимостью сдерживания субъектов Федерации в желании перетянуть на себя все полномочия по финансовому регулированию отношений в системе местного самоуправления. Поэтому источники доходов местных бюджетов утверждены на федеральном уровне, как и исчерпывающим образом определены допустимые расходы. Только для таких специфических субъектов Российской Федерации, как города федерального значения, действует исключение из жесткой структуры распределения источников доходов местных бюджетов, закрепленной в Бюджетном кодексе РФ: все доходные источники на соответствующей территории города федерального значения признаются доходными источниками субъекта РФ. Это бюджетное правило сопряжено с особенностями организации местного самоуправления, закрепленными в статье 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральный бюджет должен основываться на принципах сбалансированности, достоверности и реальности. Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. Федеральный законодатель вправе приостановить действие финансовоемких норм, обеспечивающих реализацию прав и свобод граждан, предусмотрев надлежащий механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться (Определение Конституционного Суда РФ от 30.09.2004 N 308-О).
Конституционные принципы единства экономического пространства, а также организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве находятся в непосредственной взаимосвязи и коррелируют с государственным единством и государственной целостностью Российской Федерации, что предполагает осуществление Российской Федерацией законодательного регулирования экономических, в том числе финансовых, отношений, которое способствовало бы поддержанию единства бюджетной системы как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Закрепленный статьей 29 Бюджетного кодекса РФ принцип единства бюджетной системы означает как единство бюджетного законодательства РФ, так и единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ. В силу принципа единства бюджетной системы (который основывается на взаимодействии бюджетов всех уровней через использование регулирующих доходных источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение с целью финансового обеспечения выполнения задач и функций государства и местного самоуправления) в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.12.2005 № 502-О).
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 9-П дополнительно разъяснено следующее. Закон о бюджете представляет собой законодательный акт особого рода. Закон о федеральном бюджете на очередной год создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий, необходимость соответствующих расходов.
Приведем пример.
Как следует из решений КС РФ, в случае передачи ранее закрепленных за Российской Федерацией в целом полномочий на региональный уровень, в частности в сфере социальной защиты, Российская Федерация не освобождается от обязанности гарантировать надлежащее осуществление субъектами РФ указанных полномочий, в том числе предусмотреть их необходимое финансовое обеспечение при регулировании межбюджетных отношений, исходя из того, что достигнутый уровень защиты прав указанных лиц, гарантии их социальной защищенности не должны снижаться (Определения КС РФ от 01.12.2005 N 521-О, от 18.04.2006 № 85-О). При этом социально-территориальное единство конституционного статуса личности исключает введение каких бы то ни было различий в правах граждан в зависимости от наличия или отсутствия у них регистрации по месту жительства или пребывания (Постановления КС РФ от 04.04.1996 № 9-П, от 02.02.1998 № 4-П). Кроме того, региональный уровень, который проявляется как региональное равноправие граждан, реализуемое на законодательном уровне посредством осуществления субъектами РФ полномочий, предусмотренных п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Муниципальный уровень можно определить как муниципальное равноправие человека и гражданина.
В свою очередь человек, если он в силу объективных причин не способен самостоятельно достичь достойного уровня жизни, вправе рассчитывать на получение поддержки со стороны государства и общества (Определение Конституционного Суда РФ от 15.02.2005 № 17-О).
Очевидно, что более существенные различия социально-экономического, а порой и правового характера проявляются на региональном уровне. Сложность заключается, в частности, в конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, в рамках которого «защита прав и свобод человека и гражданина» относится одновременно к предметам ведения РФ и к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (п. «в» ст. 71, п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Это приводит порой не к расширению (что конституционно допустимо), а, как об этом свидетельствует и практика Конституционного Суда РФ (Постановления от 24.11.1995 № 14-П, от 21.06.1996 № 15-П, от 11.06.2002 № 10-П), к сужению гарантирования прав и свобод человека и гражданина на уровне регионов.
Преодоление таких проблем предполагает ясную, четкую, непротиворечивую законодательную конкретизацию конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, финансово-бюджетное выравнивание различных по уровню доходов, производственно-хозяйственных мощностей и социальных ресурсов субъектов РФ и муниципальных образований, эффективное обеспечение иерархии правовой системы РФ и единства правового пространства, совместную, скоординированную деятельность федеральных, региональных и муниципальных органов публичной власти по реализации конституционной функции защиты прав и свобод граждан в меру своих полномочий.
Подобные проблемы вызывают нестабильность законодательно закрепленного «бюджетного правила».
Бюджетное правило — законодательно закрепленный принцип бюджетной дисциплины, ориентированный на: 1) сглаживание влияния внешней конъюнктуры на показатели российской экономики посредством механизма накопления/использования суверенных фондов в рамках операций Минфина России по покупке/продаже валюты в размере определенной части циклических доходов; 2) стабилизацию государственных финансов путем ограничения расходов относительно размера доходов бюджета.
В рамках бюджетного правила объем дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, направляемых на покупку иностранной валюты для последующего перечисления в Фонд национального благосостояния (ФНБ), или объем иностранной валюты из ФНБ, направляемый на продажу для последующего перечисления в бюджет, рассчитывается Минфином России. В целом Банк России стремится проводить операции на валютном рынке для пополнения (использования) международных резервов в связи с исполнением Минфином России бюджетного правила в полном объеме («Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2019 год и период 2020 и 2021 годов» (одобрено Советом директоров Банка России 26.10.2018)).
Формирование бюджетной политики в соответствии с принципами, заложенными в новую конструкцию «бюджетных правил», обеспечит устойчивость федерального бюджета к подвижности цен на энергоносители, а также будет способствовать формированию предсказуемых макроэкономических и финансовых условий, необходимых для обеспечения устойчивого роста экономики и содействовать проводимой Банком России политике таргетирования инфляции.
Координация между параметрами «бюджетных правил», ограничивающих использование рентных нефтегазовых доходов, и параметрами, регулирующими операции по накоплению/использованию активов в иностранной валюте, позволяет обеспечить снижение зависимости реального эффективного курса рубля от колебаний цен на нефть («Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» (утв. Минфином России)
Другими словами, и в «Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики», и «Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики» фактически не рассматривается механизм (что противоречит правовой позиции КС РФ и выносит за скобки понятие достойного жизненного уровня), направленный на необходимое финансовое обеспечение при регулировании межбюджетных отношений, при котором будет гарантирован минимальный уровень социальной защищенности граждан (прежде всего со стороны РФ, а затем и регионов).
Провозглашенные в Конституции РФ цели политики Российской Федерации как социального государства (ч. 1 ст. 7) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если в силу возраста, состояния здоровья, по другим, не зависящим от него, причинам человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества (Постановление Конституционного Суда РФ от 16.12.1997 № 20-П). Поэтому Конституция РФ связывает обязанности социального государства не только с охраной труда и здоровья людей, установлением гарантированного минимального размера оплаты труда, но и с обеспечением государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитием системы социальных служб, установлением государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты
Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов; как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более — лишать их юридической силы; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств (Постановление КС РФ от 23.04.2004 № 9-П).
Конституционная природа Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей — самостоятельности местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства в пределах своих полномочий, и самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, с другой стороны.
Выполнение этой задачи обеспечивается как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравниванием уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства.
Финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Степень финансовой самостоятельности определяется компетенцией органов местного самоуправления, которая закрепляется Конституцией РФ и действующим законодательством.
Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно — они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ.
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!