Автор рассматривает договор общественного согласия между народом как источником и носителем власти, с одной стороны, и органами государственной власти, которым делегированы властные полномочия, связанные с управлением государства, — с другой. Особенностью договора общественного согласия является широкая дискреция, предоставленная органам власти в отношении управления государством. Кроме того, рассматриваются особенности принципа национального суверенитета, иерархическая роль международного права. Материал посвящен 25-летию принятия Конституции РФ.
Идею народного суверенитета обосновывал французский мыслитель Ж.-Ж. Руссо, по мнению которого суверенитет проистекает из волеизъявления народа. Народная воля, опираясь на общественный договор, подчиняет себе всех лиц государства (Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или Принципы политического права // Радько Т.Н. Хрестоматия по теории государства и права / под общ. ред. И.И. Лизиковой. 2-е изд. М., 2009. С. 58 – 60). Причем, идею общественного договора и народного суверенитета Руссо Ж.-Ж. транслирует Конституционный Суд РФ в своих решениях.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 21.12.2005 № 13-П заключает, что конституционно-правовой статус Российской Федерации закреплен в таких положениях действующей Конституции РФ, как демократическое федеративное правовое государство (ст. 1 ч. 1); носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст. 3, ч. 1, 2 и 3); суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ст. 4, ч. 1); Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, при этом Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие (ст. 4, ч. 2; ст. 15, ч. 1); федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5, ч. 3).
Со стороны источника власти в отношении общественного договора должно происходить постоянное взращивание чувства гражданского долга и уважения к верховенству права, повышения добросовестной гражданственности. Отказ общества от нарушений законодательства отражает моральную границу, охранявшую общественный договор и верховенство права и подчеркивает важность наличия связи между представителями власти и обществом. Необходимо иметь в виду, что укрепление чувства гражданского долга хотя и является абстрактным или символичным, однако символичные или абстрактные цели могут быть законными и не должны недооцениваться только по причине их символичного характера.
Контролирующую роль в добросовестном исполнении обществом своих обязанностей играет федеральный законодатель, который занимается разработкой соответствующих санкций и наказаний за нарушение правил или отказ от выполнения обязанностей в рамках общественного договора. Федеральный законодатель в общественном договоре выступает выразителем воли народа-суверена, которая сама является источником полномочий парламента, главы государства (Определение Конституционного Суда РФ от 11.03.2005 № 3-О).
Данная позиция соответствует логике Ж.-Ж. Руссо, который отмечал, что депутаты народа не могут быть его представителями, так как они являются только его уполномоченными и ничего не могут решать окончательно (Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. Трактаты / пер. с фр. А.Д. Хаютина. М., 1998. С. 281 – 282).
Причем парламент по определению является местом, в котором федеральные законодатели могут говорить свободно, и это — необходимый элемент совещательной демократии. Речь в парламенте является индивидуальным выбором депутата. Нельзя признать государство ответственным за речь депутата, и один депутат не может говорить за весь парламент. В конституционной демократии имеет особое значение предоставление оппозиции достаточных гарантий того, что ее голос будет услышан. Вопросам, внесенным в повестку дня парламентского заседания, проще привлечь внимание прессы и граждан, вследствие чего возможность выдвигать вопросы на обсуждение парламента позволяет оппозиции инициировать общественную дискуссию в больших масштабах и заставляет парламентское большинство участвовать в дискуссии и занимать определенную позицию в отношении обсуждаемых вопросов.
Другими словами, право на свободную речь в парламенте предоставляется гражданами в интересах граждан, а не в интересах парламентариев в рамках общественного договора. Речь гражданина, осуществляющего свое основополагающее право человека, и речь избранного представителя в рамках процесса принятия решений, которая произносится от имени народа и для народа, — это две большие разницы. Последний вид речи является не правом человека, а элементом надлежащей организации государственных учреждений и процессов принятия решений в представительной демократии (Постановление ЕСПЧ от 08.11.2016 по делу «Саньи против Венгрии»).
Необходимо обратить внимание на то, что отношения между народом и субъектами, представляющими его интерес, строятся на основе фидуции (доверия). Достигнутый уровень общественного доверия к публичной власти и ее действиям представляет собой ценность конституционного значения, которая (наряду со справедливостью, уважением, добросовестностью, добропорядочностью, достоинством человека и аналогичными макроправовыми факторами) может выступать критерием оценки конституционности актов, их отдельных положений, обыкновений правоприменительной практики. Подобное доверие выступает своеобразным проявлением конституционной ответственности государства, с одной стороны, и социально-политическим подтверждением достоинства народа-суверена — с другой (Постановления КС РФ от 15.05.2006. № 5-П, от 22.03.2007 № 4-П от 05.04.2007 № 5-П).
Принцип фидуции и делегирования властных полномочий реализуется на практике следующим образом.
Необходимость согласования кандидатуры Председателя Правительства РФ как первичной стадии в формировании Правительства РФ обусловлена принципами демократического правового государства и вытекает из основ конституционного строя Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Часть 2 этой статьи устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. И Президент РФ, и Государственная Дума наделяются властными функциями по воле избравшего их народа. Каждый из этих органов государственной власти, исходя из принципа разделения властей, самостоятелен, обладает собственной компетенцией. Вместе с тем принцип разделения властей предполагает не только разграничение полномочий органов государственной власти, но и взаимодействие властей. Конституция РФ прямо возлагает на Президента РФ полномочие обеспечить в установленном ею порядке согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80).
Из конституционного положения об осуществлении народом своей власти не только непосредственно, но также через органы государственной власти следует, что выявление в той или иной форме воли народа необходимо и при формировании государственных органов, не избираемых непосредственно населением. Это относится прежде всего к Правительству РФ, осуществляющему исполнительную власть в Российской Федерации.
Такое выявление воли народа обеспечивается предусмотренной ст. 111 Конституции РФ процедурой согласования кандидатуры Председателя Правительства Российской РФ, в которой участвуют получившие власть непосредственно от народа путем свободных выборов Президент РФ и Государственная Дума.
Правительство РФ наделено широкими конституционными полномочиями (Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 № 28-П).
По аналогии с корпоративным правом органы государственной власти как субъекты можно было бы рассматривать через продукт юридической техники правовой фикции, который, в конечном счете, служит для представления интересов народа-суверена. Другими словами, инструмент правовой фикции коррелирует с волеизъявлением граждан в пределах наделенной управленческой компетенции. Процедура принятия решения управленческими органами (своего рода, менеджмент) — это не что иное как способ формирования внешнего проявления воли и интереса государства. Причем независимо от внешних атрибутов органов власти (Парламент, Президент РФ) они должны действовать в интересах своих реального бенефициара — народа-суверена.
Отдельно необходимо остановится на особенности толкования ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Конституцией РФ предусмотрено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены внутригосударственным законодательством, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). При толковании данной конституционной нормы необходимо учитывать ее основополагающий принцип — принцип национального суверенитета.
Суверенитет государства — неотъемлемое свойство каждого государства, обязательное условие его международной правосубъектности. Государственный суверенитет предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. По смыслу указанной нормы суверенитет принадлежит не отдельным частям населения, а российскому народу в целом. Конституция РФ не предполагает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Содержащееся в Конституции РФ решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты РФ не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом (Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000).
Повторимся, что, исходя из содержания ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Из этого следует, что федеральным законодательством установлен принцип неделимости суверенитета Российской Федерации, следовательно, любые действия отдельных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, волеизъявления народа, составляющего лишь часть многонационального народа России, не могут считаться суверенными акциями, совершаемыми абсолютно самостоятельно и независимо от конституционного строя, установленного Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Данная конституционная формула исходит из того, что только весь многонациональный народ в целом является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Суверенитет многонационального народа России — это не арифметическая сумма воль населения каждого субъекта, а сущностная характеристика, означающая, что воля народа универсальна, постоянна, охватывает все без исключения сферы жизни общества. Суверенитет народа нельзя ни сузить, ни расширить.
Часть 2 ст. 4 Конституции России закрепляет один из важнейших принципов федеративного правового государства, прямо вытекающий из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы России.
Когда применение правила международного договора не отвечает интересам национальной безопасности, в основу защиты принципа национального суверенитета положена Конституция РФ, которая имеет приоритет над международным правом (в том числе это касается Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней, а также постановлений и решений Европейского Суда). Кроме того, она призвана регулировать внутригосударственное законодательство в части приоритета над международным правом, если речь идет о защите принципа национального суверенитета. Принцип национального суверенитета неотделим от принципа национальной независимости. Конституция РФ призвана обеспечивать институциональный порядок (Постановление ЕСПЧ от 07.06.2007 по делу «Баскская националистическая партия — региональная организация «Ипарральде» против Франции».
Лорд Джон Керр (Шотландский политик, бывший дипломат, член Палаты лордов — Примеч. ред.), не случайно отмечает, что «даже если нас и можно упрекнуть в том, что раньше мы относились к Страсбургскому суду со слишком большим пиететом, то с недавних пор поступают ясные и решительные сигналы о том, что ситуация изменилась» (см.: Lord Kerr. The UK Supreme Court: The Modest Underworker of Strasbourg? // Clifford Chance Lecture, 25.01.2012),.
На сегодняшний день Страсбургский суд не является неизбежным и окончательным источником всей мудрости. Несколько перефразировав суждение лорда Д. Керра, можно сказать: Argentoratum non locutum, nunc est nobis loquendum — Страсбург не высказался, теперь наша очередь высказаться
Необходимо четко осознавать: если следовать и признавать полностью и неукоснительно решения ЕСПЧ, то в определенном смысле к судьям, образующим Европейский Суд по правам человека, перейдет часть государственного суверенитета (Lauterpacht. The proposed European Court of Human Rights // The Grotius Society, Part II, Papers read before the Society in 1949. P. 37, 39).
Интересным представляется позиция Конституционного Суда ФРГ в отношении приоритета национальной Конституции над положениями Европейской конвенции. В частности, отмечается, что строго иерархический подход к взаимоотношениям ЕСПЧ и «сообщества европейских Конституционных Судов» никогда не будет работать. Согласие с Конвенцией еще не означает строгое подчинение решениям ЕСПЧ. Сам же ЕСПЧ должен быть не одиноким борцом за права человека, а членом команды судов, принимая при этом во внимание существование Конституционных Судов как обязательное условие для своей деятельности (ECHR Annual report 2014. P. 41 – 47). Данная аргументация была использована Федеральным Конституционным Судом ФРГ в связи с Постановлением Европейского суда по правам человека от 26.02.2004 «Гергюлю против Германии».
Учитывая обычные атрибуты конституционного права, Европейский Суд явно не заинтересован в том, чтобы вмешиваться в национальное право: что оно должно или не должно делать. Субсидиарность — это здоровое дополнительное действие очевидного факта, что международный судебный орган не знает, как вдаваться в подробности событий национального законодательства и, соответственно, не желает этого делать. Эта роль справедливо отведена национальным конституционным судам (Постановление ЕСПЧ от 19.06.2006 по делу «Хуттен-Чапска против Польши»).
Феномен со ссылкой на приоритет внутреннего права или иные препятствия, существующие на уровне внутреннего порядка, и отказ исполнять решения ЕСПЧ получил название «принципиальное сопротивление» (конференция «Principled Resistance against ECtHR Judgments — a New Paradigm?»).
В современных реалиях Основной закон (Конституция РФ) имеет целью введение России в правовое сообщество мирных и свободных государств, при этом не отказываясь от суверенитета, изложенного в Конституции РФ. В свою очередь соблюдение международных обязательств не может являться причиной снижения уровня защиты прав, уже заложенного во внутреннем правопорядке (Конституции РФ); международное право является лишь вспомогательным инструментом исключительно расширения этой защиты, а не противоречия национальным интересам. Более того, в отдельных случаях действия руководителя страны не всегда может соответствовать «выражению воли» народа.
Источником полномочий должностного лица является воля многонационального народа Российской Федерации, выраженная на всенародном голосовании. Поэтому никакое иностранное государство и никакой международный суд не вправе и не может легитимным образом преодолеть данное положение, поскольку оно является выражением воли народа-суверена, а не иностранного государства.
На современном этапе существует проблема доверия в рамках общественного договора между народом (источником власти) и властью, решить которую призвана Конституция РФ.
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!