Автор попытался разъяснить особенности исчисления периода президентских полномочий в соответствии с Конституцией РФ, поскольку неопределенность толкования ч. 3 ст. 81 Конституции РФ может спровоцировать ситуацию, связанную с единоличным удержанием властных полномочий в течение неопределенного периода времени.
Многонациональный народ России, являясь в силу конституционного принципа народовластия носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, осуществляет ее как непосредственно, так и через органы публичной власти (части 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ); граждане участвуют в управлении делами государства, имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти (ст. 32 Конституции РФ), при этом обеспечивается сменяемость избираемого непосредственно народом главы государства (части 1 и 3 ст. 81 Конституции РФ).
Из приведенных положений следует, что соответствующие органы и должностные лица (в том числе Президент РФ) становятся носителями государственной власти в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа на основе волеизъявления большинства и осуществляют свои полномочия в пределах и формах, определяемых Конституцией РФ и законами, причем право на осуществление властных полномочий предоставляется только на определенный срок. Возобновление этих полномочий в противоречие с требованиями Конституции РФ явилось бы нарушением ч. 4 ст. 3 Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 09.07.2002 № 12-П).
Конституцией РФ в ч. 3 ст. 81 установлен запрет на занятие должности Президента РФ одним и тем же лицом более двух сроков подряд. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Определении от 05.11.1998 № 134-О, два срока подряд составляют конституционный предел, превышение которого Конституция РФ не допускает.
Последовательное толкование ч. 3 ст. 81 Конституции РФ о конституционном пределе (два срока подряд независимо от наречия «подряд») со стороны Конституционного Суда РФ в Определении от 05.11.1998 № 134-О и Верховного Суда РФ в Определении от 25.09.2001 № 74-Г01-34 не допускает, вопреки собственной (национальной) судебной практике, прибегать к расширительному толкованию данной статьи Конституции РФ. Верховный Суд РФ в Определении от 25.09.2001 № 74-Г01-34 четко формулирует положение Конституции РФ (ст. 81) с использованием компаративистского подхода: «запрет на избрание одного и того же лица Президентом РСФСР более двух раз был установлен ст. 121.2 Конституции РСФСР 1978 года (в редакции от 24 мая 1991 г.), а Президента РФ — ст. 81 ныне действующей Конституции РФ».
Данная позиция корреспондирует со ст. 127.1 главы 15.1 Конституции СССР 1977 года (в ред. 14.03.1990), где отмечалось, что одно и то же лицо не может быть Президентом СССР более двух сроков (конституционный предел).
Толкование нормы Конституции РФ (Основного закона России), которое посредством аналогии расширило бы рамки ее применения, является недопустимым (Постановление ЕСПЧ от 25.01.2005 по делу «Карадемирджи и другие против Турции»).
Национальные суды толкуют национальные конституции, ссылаясь (inter alia) на намерения законодательного органа. Одной из функций судов как раз и является оценка «неконституционных» актов исполнительной или законодательной власти как противоречащих или не совместимых с буквой или духом конституции, что едва ли было бы возможным без должного учета фактора «намерений».
С другой стороны, стоит суду один раз прибегнуть к широкому толкованию нормы права (в частности, толкования слова «подряд» в выгодном для себя контексте, с учетом временного интервала – неограниченное число раз, игнорируя конституционный предел) без максимально четкого обоснования этого толкования текстом или следующими из статьи выводами, — и потом уже будет сложно отказать в расширительном толковании в другом контексте, где здравый смысл мог бы диктовать поступить иначе (Постановление ЕСПЧ от 21.02.1975 по делу «Голдер против Соединенного Королевства»).
Наличие или отсутствие наречия «подряд» не меняет сути правовой нормы, т. е. не имеет правового значения (Определение Верховного Суда РФ от 25.09.2001 № 74-Г01-34). Устанавливается конституционный предел не более двух сроков независимо от временного отрезка: подряд или с перерывом. Непоследовательное толкование ч. 3 ст. 81 Конституции РФ о конституционном пределе (сроках) пребывания на посту Президента РФ может породить значительные возможности для догадок в части неограниченных сроков пребывания на посту Президента РФ (с учетом перерывов), тем самым, позволяя кандидатам на должность Президента РФ регулировать свое поведение. Отсутствие в норме ч. 3 ст. 81 Конституции РФ ясности и последовательности наделяет Центральную избирательную комиссию РФ широкими дискреционными полномочиями и оставляет пространство для произвола в отношении трактовки этой нормы (Постановление ЕСПЧ от 03.12.2010 по делу «Сейид-заде против Азербайджана», Постановление ЕСПЧ от 02.03.2010 по делу «Гросару против Румынии»).
Отдельно хотелось бы обратить внимание, что в некоторых законодательных актах четко прописана конструкция в отношении времени исчисления срока полномочий тем или иным должностным лицом. В частности, одно и то же лицо может быть назначено на ту или иную должность неоднократно, но не более двух раз подряд (Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», Закон РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»).
Другими словами, в вышеприведенных законодательных актах конкретизируется правовая конструкция в отношении порядка исчисления срока полномочий: неоднократно, но не более двух раз подряд
В то же время ч. 3 ст. 81 Конституции РФ не содержит уточнения в отношении неоднократности, но не более двух раз подряд. Напротив, речь идет о строгом конституционном пределе — не более двух сроков подряд (независимо от наличия перерыва).
В заявлении о предварительных результатах и выводах Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (ОБСЕ/БДИПЧ), Парламентской Ассамблеи ОБСЕ (ПА ОБСЕ) и Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) от 05.03. 2012 отмечается следующее: несмотря на то, что законодательство Российской Федерации не допускает избрание одного лица на пост президента более чем на два срока подряд, в законодательстве Российской Федерации не говорится о сроках, не следующих один за другим.
Толкование ч. 3 ст. 81 Конституции РФ в том смысле, что одному и тому же лицу не запрещено занимать пост Президента РФ с перерывами, является недопустимым в том числе по причине нарушения положений ст. 3 Протокола № 1 от 20.03.1952 («Право на свободные выборы») к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. Непредсказуемый способ толкования (о том, что не запрещено занимать пост Президента Российской Федерации одному и тому же лицу с перерывами) и применения ч. 3 ст. 81 Конституции РФ и избирательного законодательства нарушает содержание прав, гарантированных ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, что является недопустимым (Постановление ЕСПЧ от 10.04.2008 по делу «Пасхалидис, Кутмеридис и Захаракис (Paschalidis, Koutmeridis and Zaharakis) против Греции»).
Европейский суд неоднократно подчеркивал важность демократических принципов, лежащих в основе толкования и применения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и указывал, что права, провозглашенные ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции, чрезвычайно важны для установления и поддержания основ эффективной и значимой демократии, регулируемой принципом верховенства права. Причем любые ограничения со стороны избирательного законодательства не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при выборе Президента РФ, то есть они должны отражать заботу о поддержании целостности и эффективности процедуры выборов, направленной на определение воли народа посредством всеобщего избирательного права. В данном случае ограничения нарушают их реальное содержание и лишают эти права эффективности. Любое отклонение от принципа всеобщего избирательного права (о том, что не запрещено занимать пост Президента РФ одному и тому же лицу с перерывами) может подорвать демократическую действенность президентской власти, а также эффективность правовых механизмов публичной власти (Постановление ЕСПЧ от 06.10.2005 по делу «Херст (Hirst) против Соединенного Королевства (№ 2)», Постановление ЕСПЧ от 30.01.1998 по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции (United Communist Party of Turkey) и другие против Турции»).
Право баллотироваться на выборах (в частности выборах Президента РФ) и право быть избранным, гарантированные ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции, присущи истинно демократичному режиму, но они рискуют стать лишь иллюзией, если кто-либо будет лишен их в произвольном порядке. Принцип эффективной реализации прав требует, чтобы вывод о том, что кандидат не удовлетворяет предъявляемым к нему требованиям, отвечал бы ряду критериев, направленных на предотвращение принятия произвольных решений (Постановление ЕСПЧ от 11.01.2007 по делу «Российская консервативная партия предпринимателей и другие против России; Постановление ЕСПЧ от 19.10.2004 по делу «Мельниченко против Украины»).
В особом мнении судьи Европейского суда по правам человека Х.Л. Розакиса к Постановлению ЕСПЧ от 16.03.2006 по делу «Жданок (Zdanoka) против Латвии» было отмечено, что при здоровом демократическом строе критерий пассивного избирательного права (права и законные интересы других лиц как зарегистрированных кандидатов на должность Президента РФ) не должен зависеть от приемлемости в отношении доминирующего политического движения, идей, выражаемых политическим деятелем или лояльности, которая выражается по отношению к установленной идеологии государства и общества, а должен быть обусловлен реальным представительством идей этой личности по отношению к сегменту общества (если политический деятель не может представлять часть идей общества, он страдает не только сам, но также страдают электорат и демократия). Другими словами, право баллотироваться на выборах в качестве кандидата на должность Президента РФ (пассивное избирательное право) является не правом лишь самого кандидата, а правом избирателей.
Действия кандидата на должность Президента РФ не должны быть направлены на свержение демократического режима и отрицание прав и свобод (занятие должности Президента РФ одним и тем же лицом не более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81 Конституции РФ). Напротив, его действия должны корреспондировать с ротацией, т. е. периодическим замещением должности Президента РФ различными лицами. Положение ч. 3 ст. 81 Конституции РФ препятствует установлению чрезмерной единоличной власти (конституционным пределом – двумя сроками пребывания: подряд или с периодичностью), долгосрочному укреплению во властных структурах сторонников одной политической партии либо политического направления, определяемого президентом государства, который находится на своем посту в течение длительного срока.
Недопустимо, чтобы кандидат на должность Президента РФ, формально обращаясь к ценностям демократии, попытался извлечь право на установление чрезмерной единоличной власти, что на практике приравнивается к деятельности, нацеленной на уничтожение изложенных в Конвенции прав и свобод и, таким образом, подрывает основы демократии (Постановление ЕСПЧ от 13.02.2003 по делу «Рефах партиси (Партия благоденствия) и другие против Турции», Постановление ЕСПЧ от 25.05.1998 по делу «Социалистическая партия и другие против Турции»).
Известный американский профессор (доктор права) Даррелл Хаммер (Darrell Hammer) в своей научной статье «О написании новой российской Конституции» (журнал «История государства и права», 2009, № 19) дает полное представление в отношении подготовки Конституции РФ (проекта), указывая, что Президент избирается гражданами Российской Федерации сроком на четыре года, и максимальное пребывание в должности ограничено двумя сроками (независимо от наличия наречия «подряд»). Данное положение соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, выпаженной в Определении от 05.11.1998 № 134-О: два срока подряд составляют конституционный предел, превышение которого Конституция РФ не допускает.
Повторимся, два срока — это конституционный предел как в отношении временного отрезка «подряд», так и в отношении временного отрезка «с перерывом».
В заключение необходимо отметить, что положение Конституции РФ (ч. 3 ст. 81) о занятии должности Президента РФ одним и тем же лицом не более двух сроков подряд направлено на обеспечение ротации. Данное положение корреспондирует, в частности, с Конституцией США (раздел 1, поправка XXII; вступила в силу в 1951 г.: «Ни одно лицо не может быть избрано на должность Президента более чем два раза»). Часть 3 статьи 81 Конституции Российской Федерации направлена на препятствование установлению чрезмерной единоличной власти и недопущение угрозы конституционному строю государства Российской Федерации (насильственному захвату власти).
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!