Автор рассматривает особенности нарушения экологического законодательства компанией, которая планирует размещение завода на территории города-курорта федерального значения (г. Пятигорск). В частности, речь идет о нарушениях со стороны хозяйствующего субъекта санитарных норм и правил при размещении объекта, а также потенциальных рисках для окружающей среды и «качества жизни» граждан.
Исходная информация
Хозяйствующим субъектом планируется строительство объекта — завода по переработке твердых бытовых отходов, включая линию по переработке ПЭТ бутылок. Данный объект планируется разместить на территории города-курорта Пятигорска.
Размещение завода на земельном участке несет в себе угрозы причинения вреда жизни и здоровью неопределенного круга, нарушение прав неопределенного круга на благоприятную окружающую среду.
Общая часть: потенциальные риски для окружающей среды и качества жизни
Размещение завода на территории города-курорта Пятигорска нарушает право, гарантированное статьей 42 Конституции РФ, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 05.03.2013 № 5-П, конституционная обязанность сохранять природу, бережно относиться к природным богатствам имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридических лиц, что с необходимостью предполагает и их ответственность за состояние экологии.
Публичная власть, тоже несет конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды и обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков.
В другом своем Постановлении от 13.10.2015 № 26-П, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что с созданием в Российской Федерации как социальном государстве благоприятных, в том числе с точки зрения состояния экологии, условий для жизнедеятельности человека связано и осуществление — на основе взаимодействия территориальных уровней публичной власти, включая местное самоуправление как наиболее приближенный к населению уровень публичной власти, — надлежащих мер по обращению с отходами производства и потребления с целью предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, а также по вовлечению таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.
В свою очередь, Европейский Суд по правам человека заключает, что потенциальные риски для окружающей среды, причиненные строительством и эксплуатацией завода, будут иметь достаточно тесную связь с частной и семейной жизнью граждан (Постановление ЕСПЧ от 04.09.2014 по делу «Дземюк против Украины»).
Кроме того, завод по переработке твердых отходов будет являться непрерывным источником возможных опасностей для здоровья, потенциальный ущерб от которых трудно обратить или предотвратить.
Другими словами, речь идет об общем экологическом контексте — сильном загрязнении окружающей среды, которое может затронуть благосостояние человека и помешать ему пользоваться своим жилищем («качество жизни»), таким образом, что оно повлияет на его частную и семейную жизнь (решающим фактором является наличие вредного воздействия на сферу частной и семейной жизни человека).
Таким образом, строительство и использование завода в такой близости к жилым объектам (с нарушением санитарных норм и правил) с последующим воздействием на окружающую среду и «качество жизни», будет представлять собой вмешательство в право граждан на уважение жилища, частной и семейной жизни. Поскольку, загрязнение окружающей среды может повлиять на благополучие отдельных граждан и не позволить им пользоваться их жильем таким образом, чтобы исключить при этом неблагоприятное влияние на их частную и семейную жизнь, создающее серьезную опасность для их здоровья.
Поэтому, органы власти обязаны не допустить нарушение экологических норм (защита от угрозы здоровью и окружающей среде, связанные с загрязнением воздуха и воды)
Предварительные работы, связанные с возведением завода по переработке твердых бытовых отходов могут подтверждаться фотографиями, рассказами жителей о повседневной жизни и негативном влиянии объекта строительства на экологию.
Европейский Суд отмечает, что в ситуациях, вязанных с экологическими проблемами, государство должно быть наделено широкими пределами усмотрения и должно иметь выбор между различными способами и средствами выполнения своих обязательств.
Государство (в лице уполномоченных органов), используя детальную и достоверную информацию, должно разрешить ситуацию, связанную с размещением завода рядом с жилыми объектами (Постановление ЕСПЧ от 10.02.2011 по делу «Дубецкая и другие против Украины»).
Кроме того, государство обязано провести надлежащее экологическое исследование в отношении влияния размещаемого объекта на «качество жизни» граждан (Постановление ЕСПЧ от 21.07.2011 по делу «Гримковская против Украины»). Поскольку, граждане, которые могут пострадать, не имеют эффективной возможности влиять на процесс принятия решений относительно размещения и использования объекта.
Уполномоченным органам власти необходимо установить справедливый баланс между интересами экономического благосостояния города (создание предприятия по переработке отходов) и надлежащим соблюдением прав граждан («качества жизни») на неприкосновенность ее жилища, личной и семейной жизни (Постановление ЕСПЧ от 09.12.1994 по делу «Лопез Остра против Испании»).
Специальная часть I: нарушение санитарных норм и правил при размещении завода
В соответствии со статьей 39 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Федеральный закон № 52-ФЗ) соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
Согласно части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — Кодекс) зоны с особыми условиями использования территорий — охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 Кодекса).
Согласно части 1 статьи 24 Кодекса генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.
Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона № 52-ФЗ установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.
Частью 3 статьи 52 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ) определен порядок установления и создания защитных и охранных зон.
Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 № 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее — СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).
Согласно пунктам 1.2, 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 санитарно-защитной зоной является специальная территория с особым режимом использования, которая устанавливается вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, с размером, обеспечивающим уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности — как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения.
В соответствии с пунктом 1.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 санитарные правила предназначены для юридических и физических лиц, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством и эксплуатацией объектов, а также для органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Пунктом 2.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрено, что ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов разрабатывается последовательно: расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, выполненная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.); установленная (окончательная) — на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.
Разработка проекта организации санитарно-защитной зоны для объектов I — III классов, в соответствии с пунктом 3.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, является обязательной.
Согласно пункту 3.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.
Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1-6 к настоящим санитарным правилам.
Главой VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются следующие ориентировочные размеры санитарно-защитных зон:
— промышленные объекты и производства первого класса — 1000 м;
— промышленные объекты и производства второго класса — 500 м;
— промышленные объекты и производства третьего класса — 300 м;
— промышленные объекты и производства четвертого класса — 100 м;
— промышленные объекты и производства пятого класса — 50 м.
Указанные размеры санитарно-защитных зон применяются к установлению санитарно-защитных зон предприятий в зависимости от того, к какому классу промышленных объектов и производств эти предприятия относятся.
Согласно санитарным правилам (СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) осуществление переработки твердых бытовых отходов, по санитарной классификации промышленных объектов и производств относятся ко II классу опасности.
В связи с этим ориентировочный размер санитарно-защитных зон от границ земельных участков (промышленных площадок) составляет 500 м от жилых объектов.
Пунктом 3.4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрено, что в зависимости от характеристики выбросов для промышленного объекта и производства, по которым ведущим для установления санитарно-защитной зоны фактором является химическое загрязнение атмосферного воздуха, размер санитарно-защитной зоны устанавливается от границы промплощадки или от источника выбросов загрязняющих веществ.
В силу пункта 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.
Из совокупного толкования СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 следует, что размещение завода на территории города-курорта Пятигорска не допускается как в предварительной санитарно-защитной зоне, так и в окончательной.
Таким образом, строительство завода в предварительной санитарно-защитной зоне не только недопустимо, но и может привести к негативным последствиям для здоровья граждан.
Строительство объекта на расстоянии менее 500 метров от жилых домов, будет свидетельствовать о существенном и неисправимом характере нарушений.
В подобной ситуации, суд вправе обязать участника строительства завода прекратить соответствующую деятельность, только если допущенные нарушения носят неустранимый характер (пункт 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 № 49). Примеры применения такого способа защиты приведены в статье 3 Федерального закона № 7-ФЗ, а именно: запрет деятельности, последствия которой непредсказуемы для окружающей среды, запрет реализация проектов, которые могут привести к необратимым негативным изменениям окружающей среды.
Специальная часть II: нарушение законодательства о режиме округа санитарной охраны города-курорта Пятигорска
Указом Президента Российской Федерации от 27.03.1992 № 309 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации» району Кавказских Минеральных Вод придан статус особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации, имеющего федеральное значение, в границах округа санитарной защиты курорта.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.1992 № 462 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации — Кавказских Минеральных Водах» определены границы особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации — Кавказских Минеральных Вод. В состав особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации — Кавказских Минеральных Вод вошел город Пятигорск. Установлено, что особо охраняемый эколого-курортный регион Российской Федерации — Кавказские Минеральные Воды является федеральным курортом.
Согласно статье 1 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (далее — Закон № 26-ФЗ) внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей курорта.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2006 № 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах» (вместе с «Положением о курорте федерального значения Ессентуки», «Положением о курорте федерального значения Железноводск», «Положением о курорте федерального значения Кисловодск», «Положением о курорте федерального значения Пятигорск») в соответствии с Законом № 26-ФЗ курорты Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенные в Ставропольском крае, признаны курортами федерального значения в границах и с режимом округа санитарной охраны, которые установлены Постановлением Совмина РСФСР от 09.07.1985 № 300 «Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае».
Принадлежность земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов к категории земель населенных пунктов, отсутствие на местности границ первой, второй либо третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны не изменяют и не отменяют установленный нормативными актами статус особо охраняемых земель, их ограничение в обороте и запрет на приватизацию.
Кроме того, земельный участок, который предназначен для строительства завода по переработке твердых бытовых отходов, расположен на территории города-курорта Пятигорска, отнесенного Постановлением Совета Министров СССР от 28.08.1970 № 723 к курортам общесоюзного значения, а затем Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2006 N 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении положений об этих курортах» — курортом федерального значения.
В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон (пункт 3 статьи 16 Закона № 26-ФЗ).
Следовательно, первая, вторая и третья зоны горно-санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводска, Кисловодска и Пятигорска являются составной частью общего округа горно-санитарной охраны названных курортов, который также является и территорией эколого-курортного региона Российской Федерации — Кавказских Минеральных Вод, объединяющего эти курорты.
Муниципальное образование город Пятигорск находится в границах вышеуказанного округа горно-санитарной охраны.
Земельный участок, на котором планируется строительство завода, расположен на территории курорта федерального значения.
Таким образом, действия субъекта по размещению завода на участке, который полностью входит в зону горно-санитарной охраны города-курорта Пятигорска, будут являться незаконными. Поскольку, на территории этой зоны запрещено размещать любые сооружения, не связанные с курортным лечением и отдыхом.
Вместо заключения
Хотелось бы обратить внимание на аналогичную ситуацию (при схожих обстоятельствах), которая имела место в городе-курорте Железноводске.
Проверкой природоохранной прокуратуры Ставрополья было установлено, что ООО «ПК «Олпак» в городе Железноводске на земельном участке, полностью входящем в границы второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Железноводск, разместило и использовало промышленный объект – предприятие по производству пластмассовых изделий для упаковывания товаров (Пресс-релиз Прокуратуры Ставропольского края от 12.08.2020 прилагается. Ссылка: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_26/mass-media/news?item=52283764).
Природоохранная прокуратура было инициировано судопроизводство о признании незаконной деятельности и запрете ООО «ПК «Олпак» и иным лицам осуществлять деятельность по размещению и использованию промышленного объекта – предприятия по производству пластмассовых изделий для упаковывания товаров, размещенного в границах второй зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта федерального значения Железноводск.
Железноводским городским судом 10.08.2020 по делу № 2-268/2020 были удовлетворены требования природоохранного прокурора.
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!