Добавлено в закладки: 0
УДК 347.73
Страницы в журнале: 86-91
И.Н. Барциц,
доктор юридических наук, профессор, директор Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Москва in.bartsits@migsu.ru
Е.В. Черникова,
доктор юридических наук, кандидат экономических наук, доцент, зав. кафедрой правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Москва ev.chernikova@migsu.ru
Рассматриваются фундаментальные проблемы правовой науки в целом и финансово-правовой теории в частности. В условиях глобализации и общей экспансии нормативного регулирования актуальное значение приобретает вопрос соблюдения общественного (публичного) интереса. Выбор правильных направлений и целей, механизмов правового воздействия на социальные и экономические отношения обусловлен соблюдением общественного интереса. Авторы анализируют генезис понятия «общественный интерес» в русской правовой доктрине и аспекты его развития в современной юридической науке, настаивая на необходимости его реализации при осуществлении публичных расходов. Соблюдение общественного интереса обосновывается авторами в качестве базового принципа государственного управления и финансово-правового регулирования. Такой подход, по их мнению, способствует успешному решению стратегических задач развития экономики страны и оптимизации организации публичных финансов.
Ключевые слова: общественный интерес, правовая наука, финансово-правовая теория, нормативная регуляция, финансово-правовое регулирование, финансовая деятельность государства, публичные финансы, публичные расходы, государственное управление, управление публичными финансами.
Введение. Современность ставит перед человеком, обществом и государством все новые задачи. Общественное развитие показывает, что ценностью для нас являются все же не сами по себе цивилизационные достижения, как то свобода и рынок, собственность и общественный порядок, а некие позитивные, человечные, привлекательные для всего общества или, по крайней мере, для абсолютного большинства его членов социальные, политические, экономические и иные результаты или последствия.
Цель развития не может состоять просто в построении демократии или рыночной экономики уже потому, что в разных уголках Земли модели демократии и экономики слишком разные и реализуются на практике в различных вариантах. Мы выделяем две основные проблемы, относительно которых предлагаем обменяться мнениями: о месте и роли общественного интереса в правовой доктрине и финансово-правовом регулировании и о путях оптимизации организации публичных расходов.
Движение по рыночному пути в сочетании с демократией предполагает, по нашему мнению, утверждение базовым принципом финансово-правового регулирования принцип соблюдения общественного интереса.
О значении общественного интереса в народном и государственном хозяйстве и его роли в расходах и доходах российского государства. Суть понятия «общественный интерес» ярко выразил Э.Н. Берендтс в своей фундаментальной работе «Русское финансовое право» [4]. Известный русский правовед писал: «Государственное хозяйство нашего времени ведется не ради узких, преходящих, эгоистических целей лиц, руководящих им, а ради целей высшего порядка, ради интересов целого народа, сплоченного в государство, как существа духовно-нравственного, состоящего не только из людей, живущих в данный год или в данный период времени на пространстве данной территории и под руководством данной верховной власти, как связи, объединяющей и минувшие и грядущие поколения единством происхождения, общностью исторического прошлого, языка, культуры и сознанием этой общности» [4, c. 14—15]. Обозначенная цель — соблюдение общественного интереса в хозяйственной деятельности государства, публичного интереса в расходовании публичных финансов — современна и уместна не только для сегодняшней модели экономического развития не только отдельно взятой страны, но и мира.
Легитимность решениям государственной власти предают, как известно, нормы права в форме правового регулирования. В основе хозяйственной деятельности государства лежат нормы финансового права, именно ими в первую очередь обеспечивается государственное управление через бюджет — основной публичный денежный фонд. При его расходовании важным является соблюдение принципа общественного интереса.
Заметим, что значение данного принципа отмечалось и в теории правовой науки, и в практике русской финансово-правовой науки. «Установить принцип рационального расходования государственных средств и учреждать “расходы по приходам”» в качестве одного из правил бюджетного устройства предлагал известный русский государственный деятель М.М. Сперанский в 1810 году в «Плане финансов», который фактически представлял собой проект кардинальных финансовых реформ в области денежного обращения, кредита и бюджета. Во введении к «Плану финансов» М.М. Сперанский пишет, что «всякое государство, коего расходы ежегодно возрастают, а приходы уменьшаются, ввергается по необходимости в долги… Самые полезные предприятия, если они делаются в долг или чрезмерным усилием и с расстройкою финансов, обращаются в существенный вред государству. Одна строгая необходимость войны делает из сего правила исключение, или, лучше сказать, тут один вред перевешивается опасностию другого, несравненно большего» [12, с. 35—37].
Особое внимание обращают на себя «общие начала» части первой «Плана финансов», имеющие современное звучание. Общее правило для всех дел государственных: все великие предприятия совершаются трудом, твердостью и терпением. Главное расстройство в финансах есть несоразмерность расходов с приходами. Соразмерность восстанавливается двумя способами: сокращением издержек и приумножением доходов. Примечательно, что при сокращении издержек предлагалось исходить из следующего правила: все необходимые издержки сохранить, полезные отложить, а излишние вовсе прекратить.
Соблюдение общественного интереса в управлении публичными финансами — постулат древний, философско-правовой по своей природе. Быть бережливыми в отношении к народу и его достатку — эта евангельская истина вполне ложится в основу принципа соблюдения общественного интереса в финансовой и хозяйственной деятельности государства и государственного управления в целом.
В этой связи хотелось бы выделить концептуальный, на наш взгляд, момент для развития теории финансового права, поскольку именно его нормами обеспечивается легитимность действий власти. Это — необходимость определения и законодательного закрепления принципа соблюдения общественного интереса в управлении публичными финансами, позволяющего усилить эффективность финансово-правового регулирования.
О пользе соблюдения общественного интереса в финансовой деятельности государства в русской и современной правовой теории. Интеграция и глобализация общественных отношений, развитие рынка и новых технологий, грядущая цифровая экономика и связанные с ней процессы — все в целом усиливает роль финансового права. По сути, инструментом регулирования финансов, и прежде всего публичных, является финансовое право.
Следует заметить, что финансовое право и как наука, и как отрасль права всегда содержало и содержит в себе три элемента — правовой, политический и экономический. Все они неразрывно связаны и взаимообусловлены. Об этом свойстве науки финансового права еще в 1889 году профессор Демидовского юридического лицея (Ярославль) И.Т. Тарасов писал так: «В науке финансового права правовой, политический и экономический элементы нераздельны. В ней анализ законов хозяйственных явлений и анализ правовых норм, определяющих государственно-хозяйственную сферу, идут рука об руку. Эта наука учит не только тому, что есть и почему оно происходит, но тому, что в этой области согласно с экономическими законами, с значением и целью государства и с понятиями о правде и справедливости» [14, с. 6—7].
Именно такой комплексный подход и творческое отношение русских правоведов позволили в теории финансового права заложить идею соблюдения общественного интереса в управлении публичными финансами. «Общее благо», достижение которого лежит в основе реализации названного принципа, «есть не что иное, как сочетание, которое необходимо для совместного развития многих частных интересов. Все общество, со всеми своими учреждениями, является органом общего блага согласно с тем, как оно понимается в данное время и в данном месте» [11, с. 186—187, 201].
Вопрос это не только теоретический, но и практический. Яркой иллюстрацией принципа общественного интереса может служить пример с НДС — одним из самых больших и хорошо собираемых в России налогов — во взаимосвязи с развитием материальной базы дотационных субъектов Федерации и муниципальных образований. Отнесение этого налога к регулирующим доходам позволяет развиваться местной территории и малому и среднему бизнесу. Отчисление регулирующего дохода в процентах из вышестоящего бюджета в нижестоящий с целью сбалансированности каждого из них дает заметные преимущества в государственном управлении. НДС складывается в сфере услуг и торговли, существующей и действующей повсеместно, поэтому отчисления от дохода в этой сфере в местные бюджеты можно сделать везде в долях процента. Получая деньги в бюджет по проценту, руководители регионов и муниципальных образований прямо заинтересованы в расширении круга налогоплательщиков путем создания благоприятных условий для развития малого и среднего бизнеса. А это, как известно, устойчивая платформа любой экономики и создания среднего социального класса гармоничного общества.
Соблюдение принципа общественного интереса при осуществлении финансово-правового регулирования, а точнее его законодательное закрепление, например, в Бюджетном кодексе РФ, на наш взгляд, способствовало бы разрешению проблемы сбалансированности бюджетов, установлению бюджетного равновесия.
Такую модель бюджетного равновесия и сбалансированности неоднократно предлагали известные ученые в области финансового права [7, с. 314—320].
Общественный интерес в российской правовой доктрине и публичные финансы. В современной правовой доктрине вопросы общественного интереса исследовали такие известные советские и российские ученые-правоведы, как С.С. Алексеев (1924—2013), автор монографий «Философия права: история и современность, проблемы, тенденции, перспективы» (М., 1999); «Восхождение к праву: поиски и решения» (М., 2001); «Избранное» (М., 2003). Профессор Ю.А. Тихомиров изложил идею общественного интереса в монографическом учебнике «Современное публичное право (М., 2008); монографии «Право, прогнозы и риски» (М., 2017). Заслуженный деятель науки, член-корреспондент РАН, специалист в области теории права и государства Г.В. Мальцев (1935—2013) занимался исследованием вопросов динамики правосознания, правовой культуры и правовых традиций; он является автором монографий «Нравственные основания права» (М., 2008); «Социальные основания права» (М., 2011); «Культурные традиции права» (М., 2013).
Основываясь на вышеназванных исследованиях, позволим заметить, что общественный интерес и общественное благо относятся к философско-правовым категориям и являются постоянными ориентирами в правовом регулировании, поскольку направлены на позитивные результаты, ценные и привлекательные для всего общества или его абсолютного большинства. В условиях повышения объема нормативной регуляции данная исходная позиция важна в финансово-правовом регулировании и особенно в части расходования публичных финансов.
Государственное управление посредством правового регулирования должно осуществляться с обязательным соблюдением общественного интереса. Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин в монографии «Цивилизация права и развитие России» отмечает, что регулятивность должна действовать с оглядкой на общий интерес [8, с. 196]. Недопустимо подстраивать отношение к праву под тот интерес, который характерен для правителя, для правящей верхушки, для какого-то слоя [15, с. 5]. В части осуществления публичных расходов данное положение особенно ценно, поскольку «осуществление публичных расходов основано на необходимости реализации публичного интереса, в основании которого находится потребность социальной общности. Указанная потребность признается государством и обеспечивается правом, ее удовлетворение гарантирует существование и развитие соответствующей социальной общности». [15, с. 140—141].
Русские правоведы и государственные деятели — исследователи понятия «общественный интерес». В настоящее время мы все чаще обращаемся к своему историческому прошлому, изучаем труды русских ученых-правоведов и экономистов, государственных деятелей. Наше стремление укрепить в современной финансово-правовой теории и практике финансово-правового регулирования категорию «общественный интерес» подкрепляется исследованиями этой категории русскими учеными-юристами и государственными деятелями.
Понятие «общественный интерес» присутствует в русской правовой теории последние 200 лет. В правовой доктрине исследованиями данной философско-правовой категории занимались выдающийся русский реформатор, автор известного «Плана финансов» М.М. Сперанский (1772—1839); профессор Московского университета, автор монографического исследования «Определение и основное разделение права» С.А. Муромцев (1850—1910); доктор финансового права, профессор Тартуского университета, автор первого системного изложения основных институтов финансового права Российской империи «Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском Училище Правосудия» Э.Н. Берендтс (1860—1930); известный русский и польский ученый-правовед, автор монографии «Введение в изучение права и нравственности: эмоциональная психология» Л.И. Петражицкий (1867—1931); выдающийся государственный деятель, министр финансов (1903—1914), автор книги «Из моего прошлого. Воспоминания. 1903—1919» В.Н. Коковцев (1853—1943); выдающийся русский государственный деятель, автор учебного пособия для царствующих особ «Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве» С.Ю. Витте (1849—1915). В этом труде С.Ю. Витте методично изложил основные экономические концепции, категории экономической теории, события и факты экономической политики, основные проблемы экономики и финансов того периода исторического развития России.
Сегодня, когда Россия находится в поиске отправных точек экономического роста с целью создания мощного потенциала страны, как никогда важен опыт предыдущих поколений. Новаторство в управлении публичными финансами не всегда приводит к подъему в экономическом развитии. «Нет другой области, которая менее поддавалась бы новшествам, как область финансового управления, в которой всякие неудачные эксперименты не проявляли бы своего гибельного влияния так быстро, как эксперименты в области финансов. Вот почему перед нами действительно только одна задача, как бы ни звучало это скучно, как бы ни было желательно заменить это скучно более живым и отрадным, перед нами стоит необходимость жить по средствам» [9, с. 425—430]. В.Н. Коковцев полагал, что в финансовых делах существует только одна правильная политика — политика бюджетного равновесия, состоящая в покрытии расходов обыкновенными доходами; именно она лежит в основе финансового и общего экономического благополучия государства. «Политика эта не выигрышная, она не сопровождается широкими вещаниями, большими обещаниями, но она напоминает собою ту незаметную работу каменщика, который работает под землею, складывая фундамент и тщательно подбирая камни, сознавая, что фундамент должен быть заложен широко и глубоко. Делает он это, вполне… сознавая, что только на этом широком и глубоком фундаменте можно построить то прочное здание финансово-экономического развития страны, которое одно способно повести Россию по пути укрепления и процветания» [9, с. 427].
По нашему глубокому убеждению, высказанные нашими знаменитыми учеными-правоведами мысли ничуть не утратили своей актуальности. В деле совершенствования финансово-правового регулирования надо стремиться сберечь и развить все то ценное, что было создано нашими предшественниками в правовой теории и науке финансового права.
Заключение. Известно, что правовое регулирование может не только содействовать экономическому и социальному развитию государства, но и тормозить его. При этом важным является определение исходных начал, принципов правового регулирования.
Принцип соблюдения общественного интереса в финансово-правовом регулировании, при управлении публичными финансами считаем основополагающим, базовым принципом по основаниям, изложенным выше.
Согласно принципу соблюдения общественного интереса рост государственных расходов покрывается в первую очередь ростом государственных доходов, происходящим в результате развития производительных сил страны, и только затем — в результате повышения налогов.
Второй важный момент: при оптимизации организации публичных финансов и управления ими следует исходить из общественного интереса и обязательного соблюдения принципа бюджетного равновесия и сбалансированности бюджета.
Понятие «общественный интерес» (или «публичный интерес») — категория философско-правовая, историческими корнями уходящая в понятие «интерес» и имеющая целью достижение общественного блага.
Все вопросы, поставленные в статье, вызваны необходимостью совершенствования системы управления публичными финансами и их организации. Как правило, в ходе преобразований, и прежде всего в сфере экономики и финансов, наблюдаются две крайности: зарегулированность требующих большей свободы финансовых инструментов и экономических механизмов и отсутствие надлежащего правового обеспечения этих преобразований.
Стоит напомнить в этой связи постулат
В.Н. Коковцева: «Нужна свобода, которая дает возможность каждому исполнять свой долг, трудиться и быть уверенным в результатах своих трудов… Когда труд будет проникать всех и каждого, сверху донизу, когда каждый будет уверен, что результаты труда являются принадлежностью его,.. тогда действительно воцарится тот порядок, который является основой права» [9, с. 430].
Исследование проблем финансово-правового регулирования, в том числе развития принципа соблюдения общественного интереса, исходит из основной цели российского государства — построения общества с высокой степенью материальной обеспеченности образованных и здоровых людей, социального государства с рыночной экономикой. Экономические и социальные процессы не могут быть стихийными, а поскольку регулируются они прежде всего с помощью норм финансового права, требование комплексного и единого правового регулирования финансов совершенно справедливо.
Список литературы
1. Алексеев С.С. Философия права: история и современность, проблемы, тенденции, перспективы. М.: Норма, 1999.
2. Алексеев С.С. Восхождение к праву: поиски и решения. М.: Норма, 2001.
3. Алексеев С.С. Избранное. М.: Статут, 2003.
4. Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. М.: РИОР; ИНФРА-М, 2014. C. 14—15.
5. Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных Его Императорскому Высочеству Великому князю Михаилу Александровичу в 1900—1902 годах. М.: Юрайт, 2011.
6. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России: науч.-попул. моногр. М.: Элит, 2012.
7. Горбунова О.Н. Избранное. М.: Российский государственный университет правосудия, 2017.С. 314—320.
8. Зорькин В.Д. Цивилизация права и развитие России. М.: ИНФРА-М, 2016. С. 196.
9. Коковцев В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания. 1903—1919. М.: Современник, 1991. С. 425—430.
10. Мальцев Г.В. Нравственные основания права. М.: Норма, 2015.
11. Муромцев С.А. Определение и основное разделение права. М.: Типография А.И. Мамонтова и Ко, 1878. С. 186—187, 201.
12. Орлов М.Ф., Сперанский М.М., Тургенев Н.И. У истоков финансового права / сост. А.А. Ялбулганов; под ред. А.Н. Козырина. М.: Статут, 1998 (Серия «Золотые страницы российского финансового права»). С. 35—37.
13. Петражицкий Л.И. Введение в изучение права и нравственности: Эмоциональная психология. М.: ЛЕНАНД, 2015.
14. Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права: Введение. Конспект лекции. 2-е изд. Вып. 1. Ярославль: Типолитогр. Г.В. Фальк, 1889. С. 6—7.
15. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. М.: Эксмо, 2008. С. 5, 140—141.
16. Тихомиров Ю.А. Право, прогнозы и риски. М.: ИНФРА-М, 2017.