Добавлено в закладки: 0
УДК 342.9
Страницы в журнале: 26-30
Е.А. Тульская,
адъюнкт Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России Россия, Москва tulyanochka@mail.ru
Рассматривается дисциплинарная практика в сфере внутренних дел как объект правового регулирования, раскрывается сущность дисциплины в сфере внутренних дел, а также указываются средства обеспечения дисциплинарной практики. Обращается внимание на функции дисциплинарной практики.
Ключевые слова: полиция, полицейский, дисциплина, законность, правопорядок, поощрение, взыскание, стимулирование.
Дисциплинарная практика в сфере внутренних дел достаточно сложна и содержательна, она складывается из целого ряда составляющих, у каждой из которых своя функциональная и институциональная роль и которые так или иначе направлены на обеспечение законности и дисциплины в сфере внутренних дел. Обратим внимание, что как правило сфера внутренних дел ассоциируется с деятельностью полиции. Так, в Федеральном законе от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (далее — Закон № 3-ФЗ) содержится словосочетание «сфера внутренних дел», которое используется в самых различных контекстах. В частности, оно применяется по отношению к деятельности Министерства внутренних дел РФ (далее — МВД России), которое Законом № 3-ФЗ называется органом исполнительной власти, наделенным функциями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (ст. 3). Сфера внутренних дел не ограничивается деятельностью полиции и функционированием МВД России — правопорядок в данной области обеспечивают самые разные органы государственной власти и управления. Однако традиционно со сферой внутренних дел ассоциируется реализация полицейской функции. В этой связи представляется важным обеспечение в сфере внутренних дел режима законности и дисциплины. Это возможно с помощью различных правовых и организационных средств, одним из которых является дисциплинарная практика.
Указ Президента РФ от 14.10.2012 № 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» определяет, что служебная дисциплина в органах внутренних дел обеспечивается личной ответственностью каждого сотрудника за выполнение своих служебных обязанностей, соблюдением правил ношения форменной одежды, исполнением сотрудником приказов и распоряжений руководителя. Немаловажную роль в вопросах обеспечения дисциплины играет поддержание сотрудником необходимого уровня квалификации, формирование у сотрудников высоких личных и деловых качеств, ответственность руководителя за состояние служебной дисциплины среди подчиненных, обоснованное применение в отношении подчиненных мер поощрения и дисциплинарных взысканий, уважение чести и достоинства подчиненных и др.
Следует согласиться с тем, что от эффективной работы органов внутренних дел в целом и полиции в частности многое зависит. Как отмечает Н.А. Макарова, «органы внутренних дел представляют собой необходимый компонент жизни современного российского общества и государства. Именно качество их работы во многом позволяет сделать вывод об уровне развития социума, качество их деятельности предопределяет эффективное развитие общества» [5].
Дисциплина вообще как правовая и социальная категория является центральным компонентом дисциплинарной практики. Дисциплина — обязательный атрибут любой социальной системы, без надлежащей дисциплины никакой системе невозможно достичь поставленной цели. В этом смысле структура МВД России исключением не является. В системе МВД России предпринимаются существенные усилия для укрепления режима законности и дисциплины среди личного состава. Обозначенным вопросам уделяется много внимания и в теории административного права. Как отмечает Н.С. Куликова, «понятия “законность” и “служебная дисциплина” являются для теории административного права фундаментальными категориями. Без их практической реализации в правовой действительности невозможно сколько-нибудь нормальное функционирование власти в любом, даже самом далеком от демократических устоев государстве. Особенное значение обеспечение законности и дисциплины приобретает для тех органов государства, которые в силу выполняемых ими функций сами призваны бороться с правонарушениями» [4]. Полиция — один из самых универсальных субъектов обеспечения прав и свобод граждан от преступных и иных противоправных посягательств. В этой связи является аксиомой тот факт, что эффективная работа по обеспечению правопорядка невозможна без должного режима законности и дисциплины в соответствующей системе.
Дисциплина — объект правового регулирования. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 342-ФЗ) определяет служебную дисциплину как соблюдение сотрудником органов внутренних дел установленных законом, присягой сотрудника органов внутренних дел, дисциплинарным уставом, контрактом, приказами и распоряжениями руководства порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав (ст. 47).
Очевидно, что категория дисциплины — ключевая в вопросах правового регулирования службы в органах внутренних дел. Исходя из этого не случайно, что вопросы дисциплины являются первостепенными для правового регулирования различных отраслей права. В правоприменительной практике можно встретить такие категории, как «трудовая дисциплина», «служебная дисциплина», «финансовая дисциплина», «партийная дисциплина». Выделяют также технологическую дисциплину, дисциплину цен и др. Как писал в свое время Д.А. Гавриленко, «дисциплина как категория общественного развития — это практическое соблюдение определенных правил поведения и основанных на них конкретных предписаний» [2]. Автор в дальнейшем развил сформулированное понятие. В связи с этим он включил в его содержание не только правовую, но и морально-этическую составляющую. Так, Д.А. Гавриленко и А.А. Подупейко пишут о том, что «дисциплина — это одна из форм общественной связи, которая объективно возникает между людьми и выражается не только в точном и неуклонном выполнении участниками общественных отношений правовых предписаний, но и в соблюдении других сложившихся в обществе социальных норм — норм морали, обычаев, традиций и т. д.» [3].
С данным подходом можно согласиться, поскольку в механизм регулирования общественных отношений объективно включаются не только правовые, но и иные социальные регуляторы. В этой связи в регулировании служебных отношений, складывающихся в сфере внутренних дел, имеет место и моральная составляющая, которая обладает как общим, так и корпоративным характером. Соблюдение требований профессиональной служебной этики в некоторых случаях повышает качество служебной дисциплины, и, как следствие этого, растет эффективность дисциплинарной практики. В ряде стран этическим нормам в регулировании служебных отношений уделяется серьезное внимание и даже формируется наука полицейской деонтологии. В этой связи Л.М. Яблонская пишет о том, что «полицейская деонтология является разновидностью деонтологии государственной службы, она является наукой о должном исполнении служебных обязанностей и поведении лиц, осуществляющих государственную правоохранительную службу в полиции» [9].
Как писал в свое время В.М. Николайчик, анализируя этические императивы в полиции США, они имеют первостепенное значение для американского полицейского: основная задача полиции — служить человечеству, охранять жизнь людей и их имущество, защищать невинных от обмана, уважать конституционные права всех людей на свободу, равенство и справедливость. Также этический кодекс полицейского США гласит: «Я буду соблюдать честность в мыслях и делах, как в личной жизни, так и на службе, неукоснительно соблюдая законы страны и правила моего полицейского управления» [7]. Применительно к регулированию подобного рода отношений в деятельности российской полиции в качестве примера можно привести Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23.12.2010 (протокол № 21); далее — Типовой кодекс).
Как следует из содержания Типового кодекса, его цель — установление этических норм и правил служебного поведения государственных служащих для достойного ведения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета государственных служащих, доверия граждан к государственным органам и обеспечение единых норм поведения государственных служащих.
Нужно также заметить, что категория «дисциплина» тесным образом взаимосвязана с понятием «самодисциплина». Такое логическое взаимодействие вполне оправдано, поскольку одно не существует без другого. Следовательно, вполне логичен вывод Е.Ю. Богдановой и И.А. Ряпухина, которые верно отмечают: «Служебная дисциплина в органах внутренних дел характеризуется дисциплинированностью и самодисциплиной сотрудника, то есть осознанным отношением к исполнению служебного долга, личной ответственностью за порученный участок работы. Самодисциплина также складывается на основе внутренних убеждений в необходимости соблюдения требований законов, а также подзаконных нормативных правовых актов» [1].
Действительно, внутренние убеждения, а также чувства влияют на появление позитивной мотивации у человека. Формирование позитивной, а как следствие и законопослушной личности, зависит от воспитания, образования, а в конечном итоге — от той социальной среды, в которой пребывает человек. То есть от обстановки в служебном коллективе, от сформированного морально-психологического климата в нем зависит уровень дисциплины и законности. Как писал И.Г. Староверов, «для воспитания молодых сотрудников определенное значение имеет морально-психологический климат, который существует в коллективе» [8]. Нужно отметить, что необходимый морально-психологический климат формируется, в частности, с помощью применения мер поощрения к заслуживающим того сотрудникам, а также использования мер дисциплинарного воздействия при наличии соответствующих оснований.
Таким образом, без дисциплины, в какой бы форме она ни существовала, невозможно обеспечить режим законности и правопорядка. Можно согласиться с А.В. Малько, который отметил: «Дисциплина выступает как цементирующее начало для любого государства, как средство организации социальных связей в целях обеспечения совместного внутреннего согласованного поведения участников общественных отношений. В этой связи для законопослушных граждан — это благо, ценность, надежда на упорядочение нашей хаотичной и негарантированной жизни» [6]. Данный тезис подтверждает необходимость создания и поддержания режима дисциплины самыми различными социальными средствами, среди которых далеко не последнее место принадлежит правовым средствам, и в частности поощрению, награждению, а также мерам дисциплинарной ответственности.
Поощрение и награждение — это стимулирующие средства обеспечения дисциплины. Они занимают одно из ключевых мест в структуре дисциплинарной практики, реализуемой в сфере внутренних дел. Поощрение или, как иногда говорят, награждение, является достаточно сложным феноменом, и к его применению нужно подходить весьма обдуманно. Поощрение не ограничивает права гражданина, не влечет для него неблагоприятных последствий. Тем не менее при реализации поощрения, на наш взгляд, нужно соблюдать два важных требования: 1) поощрение должно быть своевременным; 2) поощрение должно быть по отношению к поощряемому лицу адекватным его статусу, а также поступку, который заслуживает поощрения. Сочетание обозначенных компонентов позволит повысить значимость поощрения как средства обеспечения дисциплины, а также улучшить качество дисциплинарной практики.
Поощрение имеет большое значение в системе милитаризированной службы и, в частности, в системе МВД России. Традиционно в МВД России или Министерстве обороны РФ функционирует содержательная ведомственная система поощрений и наград, получать которые очень почетно как самим сотрудникам и военнослужащим, так и гражданским служащим. Закон № 342-ФЗ определяет, что за добросовестное выполнение служебных обязанностей, достижение высоких результатов в служебной деятельности, а также за успешное выполнение задач повышенной сложности к сотруднику органов внутренних дел применяются следующие меры поощрения: 1) объявление благодарности; 2) выплата денежной премии; 3) награждение ценным подарком; 4) награждение почетной грамотой федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел; 5) занесение фамилии сотрудника в книгу почета или на доску почета федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел; 6) награждение ведомственными наградами; 7) досрочное присвоение очередного специального звания; 8) присвоение очередного специального звания на одну ступень выше специального звания, предусмотренного по замещаемой должности в органах внутренних дел; 9) награждение огнестрельным или холодным оружием (ст. 48).
Антиподом поощрения являются дисциплинарные взыскания, которые применяются также при наличии соответствующих оснований, а именно — за неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником возложенных на него должностных (служебных) обязанностей. Так, Закон № 342-ФЗ определяет, что на сотрудника органов внутренних дел в случае нарушения им служебной дисциплины, а также в иных случаях, предусмотренных законом, могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел; 6) увольнение со службы в органах внутренних дел; 7) увольнение в связи с утратой доверия (ст. 50). Следует отметить, что в системе МВД России ведется достаточно тщательный учет примененных дисциплинарных взысканий, а также прилагаются максимальные усилия для предупреждения дисциплинарной деликтности. Обусловлено это тем, что нарушения служебной дисциплины делают кадровую политику в сфере внутренних дел нестабильной. В этой связи по каждому случаю нарушения дисциплины и законности проводится комплекс правовых, процессуальных, организационных, а также морально-психологических мероприятий.
Следует также подчеркнуть, что дисциплинарная ответственность, объективированным выражением которой является дисциплинарное взыскание, — «вещь» неприятная, в этой связи перед его применением необходимо провести служебную проверку, оценить все объективные и субъективные составляющие дисциплинарного проступка и определить наиболее оптимальную меру ответственности. Раскрытие ключевых объективных и субъективных компонентов дисциплинарного проступка, а также учет обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность, способно повысить регулирующий потенциал дисциплинарной ответственности, а также укрепить основы дисциплинарной практики в сфере внутренних дел. Справедливо примененные меры дисциплинарной ответственности должны не угнетать сотрудника, а стимулировать его служебную деятельность, формировать позитивную мотивацию и ориентировать на добросовестное исполнение возложенных на него обязанностей.
В этой связи необходимо максимально профессионально реализовывать как поощрения, так и наказания. Обозначенные элементы дисциплинарной практики, помимо всего прочего, являются также процедурами прохождения службы в органах внутренних дел. В завершение необходимо отметить, что дисциплинарная практика — это объект правового воздействия, однако кроме этого в регулировании отношений, связанных с ее обеспечением, важное место отводится этическим нормам, без которых исключительно формальные предписания утратят свою полноценную регулирующую роль. Что же касается самого понятия дисциплинарной практики, то оно может быть определено как совокупность общественных отношений, связанных с применением мер поощрения и дисциплинарных взысканий, с целью укрепления законности и служебной дисциплины в сфере внутренних дел.
С функциональной точки зрения дисциплинарная практика направлена на повышение эффективности служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, а также на укрепление морально-нравственных основ службы в органах внутренних дел.
С институциональной точки зрения дисциплинарная практика является элементом государственно-служебных отношений, складывающихся в сфере внутренних дел. Каждый из перечисленных аспектов дисциплинарной практики играет важную роль, а в своей совокупности они направлены на повышение качества работы органов внутренних дел.
Список литературы
- Богданова Е.Ю., Ряпухин И.А. Проблемы обеспечения дисциплины в деятельности органов внутренних дел // Проблемы совершенствования законодательства на современном этапе. Белгород, 2009.
- Гавриленко Д.А. Вопросы правового регулирования дисциплины в органах внутренних дел // Совершенствование деятельности ОВД в условиях развитого социализма. М., 1978.
- Гавриленко Д.А., Подупейко А.А. Служебная дисциплина в органах внутренних дел: сущность, значение и способы укрепления. Минск, 2000.
- Куликова Н.С. Правовое регулирование обеспечения законности и дисциплины в административной деятельности полиции: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2016.
- Макарова Н.А. Об определении понятия «органы внутренних дел Российской Федерации» // Государство и право. 2016. № 9.
- Малько А.В. Дисциплина и политика // Право и политика. 2001. № 3.
- Николайчик В.М. Профилактика коррупции в полиции США // США и Канада. Экономика. Политика. Культура. 1999. № 10.
- Староверов И.Г. Проблемы укрепления дисциплины и законности в работе с кадрами в органах внутренних дел // Пути дальнейшего укрепления социалистической законности в деятельности ОВД. Ереван, 1974.
- Яблонская Л.М. Деонтология полиции. Челябинск, 2008.