Современное состояние в области защиты социальных прав человека и гражданина в Российской Федерации

УДК  342.415

Страницы в журнале: 16-21

А.А. Ходусов,

кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой уголовно-правовых дисциплин Международного  юридического института Россия, Москва yustas-73@mail.ru

Провозглашение России социальным государством не влечет концентрации социальных полномочий исключительно в руках государства, а ставит вопрос о реализации единой социальной политики с использованием функционально-организационных ресурсов как государственной, так и муниципальной власти. Создание эффективной системы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, являющейся частью такой политики, невозможно без возвращения муниципальным образованиям, обеспечивающим индивидуализацию мер социальной защиты нуждающихся в помощи лиц, «собственной» компетенции в данной сфере.

Ключевые слова: социальные права человека, социальное государство, система социального обслуживания, муниципальная власть, муниципальные образования.

Конституция РФ (статьи 1 и 7) определяет Россию как демократическое правовое социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого. Одним из обязательных признаков, отличающих социальное государство, является конституционное закрепление основных социальных прав человека и гражданина, а также проведение политики, направленной на их обеспечение и защиту.

Конституция РФ провозглашает основные направления социальной политики: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление гарантий социальной защиты (ст. 7). Эти направления по существу являются конституционными обязанностями государства в социальной сфере, однако их изучению, к сожалению, уделяется недостаточно внимания в исследованиях отечественных ученых-государствоведов.

Систему социального обслуживания составляют и те участники, которые своими действиями непосредственно осуществляют социальное обслуживание (организации социального обслуживания, индивидуальные предприниматели), и те, которые выполняют функции, связанные с осуществлением социального обслуживания (федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Федерации).

Понятие «система социального обслуживания» является новым для российского законодательства. Федеральный закон от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (далее — Закон № 195-ФЗ) (утратил силу с 1 января 2015 г. в связи с принятием Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»; далее — Закон № 442-ФЗ) оперировал сходным понятием «система социальных служб», которая фактически имела две составляющих: государственную систему социальных служб и частную, представленную «предприятиями и учреждениями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица». Государственная система социальных служб была приоритетной и, согласно ч. 1 ст. 4 Закона № 195-ФЗ, представляла собой систему, состоящую из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Понятие «система социального обслуживания» по своему содержанию гораздо шире понятия «система социальных служб», поскольку в него включены федеральный орган исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Федерации. Слово «система» подчеркивает взаимосвязь и взаимодополняемость участников системы социального обслуживания, которые объединены тем, что подчинены положениям Закона № 442-ФЗ и иным нормам законодательства в сфере социального обслуживания, имеют взаимосвязанные цели и задачи деятельности, действуют на основании общих принципов.

Вышеназванные элементы системы социального обслуживания имеют государственное «происхождение». Исключительно к частному сектору принадлежат негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации социального обслуживания и индивидуальные предприниматели, осуществляющие социальное обслуживание.

Разделение организаций, занятых социальным обслуживанием (оказанием социальных услуг), на предприятия и учреждения давно утратило свою актуальность.

Остановимся подробнее на каждом из элементов, составляющих систему социального обслуживания. Первым назван федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социального обслуживания. Таким органом является Министерство труда и социальной защиты РФ (далее — Минтруд России). Согласно п. 1 Положения о Министерстве труда и социальной защиты РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 610) [7] Минтруд России осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, граждан пожилого возраста и ветеранов, граждан, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, социального обслуживания населения, а также по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности.

Вторым элементом системы социального обслуживания является орган государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий полномочия в сфере социального обслуживания. В пункте 2 ст. 5 Закона № 442-ФЗ речь идет об одном органе в пределах каждого субъекта Федерации. Между тем определенные полномочия в сфере социального обслуживания граждан могут иметь разные органы в пределах одного субъекта Федерации. Например, в рамках Закона Смоленской области от 27.02.2014 № 4-з «О разграничении полномочий органов государственной власти Смоленской области в сфере социального обслуживания граждан» (далее — Закон Смоленской области № 4-з), применяющегося с 1 января 2015 г., называются полномочия Смоленской областной Думы в сфере социального обслуживания граждан (ст. 2), полномочия администрации Смоленской области в сфере социального обслуживания граждан (ст. 3), а также полномочия органа исполнительной власти Смоленской области в сфере социального обслуживания граждан (ст. 4). Так, администрация Смоленской области обеспечивает организацию социального обслуживания граждан в Смоленской области в пределах полномочий, установленных Законом № 442-ФЗ, определяет уполномоченный орган, в том числе на признание граждан нуждающимися в социальном обслуживании, а также на составление индивидуальной программы предоставления социальных услуг; обеспечивает координацию деятельности поставщиков социальных услуг, общественных организаций и иных организаций, осуществляющих деятельность в сфере социального обслуживания граждан в Смоленской области; осуществляет иные полномочия, предусмотренные Законом № 442-ФЗ и другими федеральными законами. Уполномоченный орган Смоленской области в соответствии с федеральным и областным законодательством разрабатывает и реализует областные государственные программы социального обслуживания граждан, организует социальное обслуживание граждан в Смоленской области в пределах полномочий, установленных Законом № 442-ФЗ; координирует деятельность поставщиков социальных услуг, общественных организаций и иных организаций, осуществляющих деятельность в сфере социального обслуживания граждан в Смоленской области.

Из положений Закона Смоленской области  № 4-з следует, что полномочия по реализации норм Закона № 442-ФЗ на практике возлагаются и на органы законодательной власти, и на разные органы исполнительной власти. Однако, как уже отмечалось, в п. 2 ст. 5 Закона № 442-ФЗ законодатель говорит именно об одном органе субъекта Федерации, который входит в систему социального обслуживания. Очевидно, речь идет о специально уполномоченном органе исполнительной власти. Чаще всего такими органами являются департаменты и министерства социальной политики.

В рамках широкомасштабной реформы федеративных отношений и местного самоуправления произошли существенные изменения в механизме распределения полномочий, ставшем базовым элементом выстраиваемой системы межбюджетных отношений [2, с. 125]. Такие изменения предполагали четкое закрепление объема собственных полномочий каждого из субъектов публичной власти с возможностью участия в их осуществлении иных субъектов публичной власти, но на началах делегирования либо добровольного исполнения, гарантирующих определенность источников финансирования полномочий.

Обновленный механизм разграничения полномочий затронул социальную сферу одной из первых. В результате состоявшегося перераспределения, начало которому было положено Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  (далее — Закон № 131-ФЗ)  [6], лишение муниципальных образований «собственной» компетенции не исключило их участия в сфере социальной защиты: государство вправе делегировать им государственные полномочия в рассматриваемой сфере, муниципальные образования вправе принять на себя социальные обязательства в инициативном порядке1.  С таким подходом связывались надежды, с одной стороны, на обеспечение единого нормативно-правового регулирования и гарантированного финансирования, а с другой —  на создание возможности передачи местному самоуправлению тех полномочий, которые оно способно осуществить наиболее эффективно.

Обоснованность использования в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан концепции разграничения полномочий, основанной, по сути, на приоритете финансового обеспечения перед функциональным предназначением их носителей, вызывает весьма серьезные сомнения. Достаточно обратиться к анализу практики применения правовых институтов делегирования государственных и принятия добровольно исполняемых полномочий, призванных вовлечь муниципальные образования в сферу социальной защиты на условиях определенности источника финансирования.

Так, согласно ч. 5 ст. 20 Закона № 131-ФЗ на муниципальном уровне по-прежнему оказываются дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан, в том числе единовременная материальная помощь малообеспеченным многодетным и неполным семьям, малоимущим семьям, имеющим ребенка-инвалида, малоимущим одиноким, находящимся в трудной жизненной ситуации по не зависящим от них причинам гражданам, понесшим имущественные потери, вызванные чрезвычайной ситуацией (стихийным бедствием или техногенной аварией) и т. д.

На основании ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1 Закона № 131-ФЗ муниципальные образования, используя многолетний опыт, продолжают исполнять обязательства по созданию условий для социального обслуживания граждан, оказавшихся в сложном материально-экономическом, социальном положении, проявляют заботу об отдельных категориях лиц в целях их социальной адаптации и т. п. На территории многих муниципальных образований в условиях правовой неопределенности по вопросу о праве создания муниципальных организаций в сфере социального обслуживания функционируют муниципальные комплексные центры социального обслуживания населения, центры социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты для детей и подростков, дома ночного пребывания. Накопленный опыт позволяет муниципальным образованиям активно участвовать и в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, используя специально закрепленное для этого право (п. 4 ч. 1 ст. 14.1, п. 4 ч. 1 ст. 15.1, п. 4 ч. 1 ст. 16.1 Закона № 131-ФЗ).

Из Закона о № 195-ФЗ в 2004 году было исключено понятие муниципальной системы социальных служб. В то же время ч. 3 ст. 4 Закона № 195-ФЗ допускала возможность осуществления социального обслуживания предприятиями и учреждениями различных форм собственности. Государство, со своей стороны, поддерживало и поощряло развитие социальных служб независимо от форм собственности (ч. 4 ст. 4 Закона № 195-ФЗ).

Закон № 442-ФЗ не упоминает напрямую ни о муниципальных образованиях, ни о муниципальных учреждениях, однако согласно ст. 5 в систему социального обслуживания помимо государственных включаются негосударственные организации. Данное законодательное положение может быть истолковано двояко, как допуская (буквальное толкование), так и запрещая (расширительное толкование) создание муниципальных учреждений социального обслуживания.

В результате реализации концепции реформы юридическое положение муниципальных образований, лишенных «собственной» компетенции в сфере социальной поддержки и социального обслуживания, не соответствует их фактическому положению как ключевых ее участников. Объем реально осуществляемых ими полномочий по социальной защите отдельных категорий граждан остается весьма значительным.

Правовые институты делегирования государственных полномочий и добровольного исполнения полномочий, используемые, по сути, для возвращения на местный уровень большинства традиционно осуществляемых социальных функций, оказались низведенными до значения «простых» юридико-технических средств, не получив собственного функционального наполнения: устойчивость практики делегирования отдельных государственных полномочий по социальной поддержке и социальному обслуживанию заставляет сомневаться в их государственном характере, высокая социальная значимость добровольно исполняемых полномочий — в действительной добровольности их принятия муниципальными образованиями.

Однако решить с их использованием проблему финансовой обеспеченности социальных обязательств, вопреки ожиданиям, не удалось. Свидетельство тому — постепенное (по мере обнаружения пробелов в системе распределения социальных полномочий и стремления регионов уклониться от финансирования обязательств, неизбежно, вне зависимости от делегирования, исполняемых на муниципальном уровне) распространение института добровольного (точнее, добровольно-принудительного) исполнения полномочий, а вместе с этим и усугубление проблемы их финансирования в условиях нищенского состояния местных бюджетов.

Не обеспечив баланс между социальными полномочиями и финансовыми ресурсами на их осуществление, реформа привела к весьма плачевным для местного самоуправления результатам. Но главное, опора на традиционное для России позитивистское правопонимание (в его наиболее грубом выражении), «сокрывшее» за правовыми средствами, лишенными собственного функционального наполнения, фактическое положение муниципальных образований, не позволяет понять действительную социальную ценность местного самоуправления, формирует отрицательный имидж муниципальной власти как неспособной выполнить традиционные для нее функции без финансовой помощи государства. Это, в свою очередь, укрепляет у граждан апатию к делам местного сообщества, препятствует возникновению стимулов к их ответственному и заинтересованному поведению при решении проблем собственного жизнеобеспечения.

Процесс девальвации идеи местного самоуправления углубляется, приобретая все более опасные масштабы. Не принесшее ожидаемого эффекта использование институтов делегирования государственных и принятия добровольно исполняемых полномочий, оказавшихся при этом низведенными до значения юридико-технических средств, с одной стороны, и углубление кризиса идеи местного самоуправления, «искусственно» вытесняемого «на второй план» из сферы социальной защиты отдельных категорий граждан вопреки его традиционно социальному предназначению, — с другой, свидетельствуют о неприменимости концепции реформы разграничения полномочий в рассматриваемой сфере, заставляя в целом задуматься о ее обоснованности [8, с. 6]. Финансовое обеспечение — безусловно необходимое, но производное по своему характеру условие, которое не может предопределять компетенцию, задаваемую организационно-функциональными возможностями и предназначением ее носителей.

Впрочем, выстраивавшаяся в период реформы система межбюджетных отношений, базовым элементом которой и стал механизм разграничения полномочий, основанный на приоритете финансовой обеспеченности перед функциональным предназначением их носителей, изначально в качестве первоочередной преследовала иную, нежели гарантированное финансирование обязательств публичной власти, цель.

Очевидно, переложение социальной нагрузки с муниципального на преимущественно региональный уровень не создает само по себе необходимых гарантий ее финансирования: финансовая состоятельность субъектов Российской Федерации вызывает не меньше сомнений, чем финансовая состоятельность муниципальных образований. Возникновение таких гарантий связывается с формированием нового механизма межбюджетного финансирования, основанного на централизации финансовых ресурсов с их дальнейшим перераспределением между субъектами Российской Федерации, а последними — между муниципальными образованиями. В рамках этого механизма неизбежным источником финансирования расходных обязательств и регионов, и муниципалитетов становятся межбюджетные трансферты из бюджета вышестоящего уровня.

Созданный таким образом механизм межбюджетного финансирования стал инструментом реализации государством, воспользовавшимся благоприятной для него финансовой обстановкой, политики централизации системы публичной, государственной и муниципальной, власти [1]. Получившая общественную поддержку идея государственного финансового обеспечения социальных обязательств позволила посредством использования института делегирования встроить местное самоуправление в систему публичной власти на началах административной и финансовой подчиненности, а дополняющего его института добровольного исполнения полномочий — создать видимость свободы компетенционного усмотрения муниципальных образований, сняв с государства ответственность за выполнение ряда социальных обязательств.

Проводимая через различные направления деятельности (в том числе социальное) политика централизации — яркое свидетельство очередной попытки государства преодолеть искаженно понимаемый конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления (статьи 3, 12 Конституции РФ). На протяжении 20 лет — с момента признания местного самоуправления в России и вплоть до сегодняшнего дня —  в реализации данного принципа государство усматривает угрозу утраты управляемости отдельными частями территории, возникновения дисбаланса в системе публичного управления жизненно важными сферами деятельности, а также (или прежде все-го?!) неозвучивающуюся, но четко прослеживающуюся на практике фобию утраты им возможностей прямого, основанного на административном воздействии влияния на муниципальную власть.

С учетом сказанного конституционное провозглашение России социальным государством не влечет концентрации социальных полномочий исключительно в руках государства, а ставит вопрос о реализации единой социальной политики с использованием функционально-организационных ресурсов как государственной, так и муниципальной власти, традиционно осуществляющей социальные функции [9, с. 121].

С внедрением современных технологий, деперсонализирующих общение гражданина с публичной властью, обеспечивающих удаленный доступ к получению публичных услуг (организации их получения), необходимость индивидуализации при оказании помощи гражданам, оказавшимся в сложной жизненной ситуации, неспособных в силу возраста, болезни, особого социального состояния и т. п. самостоятельно позаботиться о себе, не утрачивается [4]. Такую индивидуализацию мер социальной защиты обеспечивают именно муниципалитеты на началах единства правового регулирования с учетом совокупности жизненных обстоятельств, в которых оказались нуждающиеся в помощи лица, региональных и местных особенностей социально-экономического развития, определяющих в конечном счете объем и характер потребностей граждан и возможности власти по оказанию помощи в их удовлетворении. Это, в свою очередь, ставит вопрос о возвращении муниципальным образованиям «собственной» компетенции в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан и сведении к разумному минимуму объема делегированных и добровольно исполняемых полномочий при соблюдении первичности принципа субсидиарности. Давно назревшая проблема финансового обеспечения компетенции, а точнее — финансовой состоятельности муниципальных образований, нуждается в разрешении.

В завершение необходимо отметить следующее. Реализованная в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан концепция по разграничению полномочий, построенная на основе приоритета финансовой обеспеченности полномочий перед их функциональным предназначением, оказалась несостоятельной. Юридическое положение муниципальных образований, лишенных «собственной» компетенции в сфере социальной поддержки и социального обслуживания, не соответствует их фактическому положению как ключевых ее участников. Использовавшиеся для возвращения местному самоуправлению традиционных полномочий институты делегирования государственных и принятия добровольно исполняемых полномочий оказались низведенными до значения юридико-технических средств, так и не решив проблемы гарантированного финансового обеспечения [10]. «Сокрытое» за указанными правовыми институтами фактическое положение муниципальных образований скрывает и действительную социальную ценность местного самоуправления, что в конечном счете приводит к углублению процесса девальвации его идеи.

Финансовое обеспечение не может предопределять компетенцию, задаваемую организационно-функциональными возможностями и предназначением ее носителей.

Конституционное провозглашение России социальным государством не влечет концентрации социальных полномочий исключительно в руках государства, а ставит вопрос о реализации единой социальной политики с использованием функционально-организационных ресурсов как государственной, так и муниципальной власти. Создание эффективной системы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, являющейся частью такой политики, невозможно без возвращения муниципальным образованиям, обеспечивающим индивидуализацию мер социальной защиты нуждающимся в помощи лицам, «собственной» компетенции в данной сфере [3].

Проблема финансового обеспечения, производная от компетенции, но имеющая самостоятельное значение, нуждается в самостоятельном осмыслении и разрешении.

В той степени, в какой социальная составляющая способствует сохранению и укреплению солидарного начала в общественной жизни, восстановлению коллективной самоидентификации, признание муниципальных образований ключевыми участниками системы социальной защиты отдельных категорий граждан способно оказать благотворное влияние на состояние местного самоуправления. Эффективное функционирование такой системы позволит создать основу для возврата постепенно утрачиваемого доверия к местной власти, сделав тем самым первый шаг на пути возврата доверия к публичной власти в целом.

Список литературы

1. Булавин С.П. Система гарантий законности в условиях формирования правового государства // История государства и права. 2010. № 6. С. 17—20.
2. Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной организации современного государства: основные закономерности и тенденции развития: моногр. М., 2013. С. 125.
3. Демидов В.Н. Деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по реализации принципа социального государства // Российская юстиция. 2013. № 8. С. 26—29.
4. Зорькин В.Д. Социальное государство в России: проблемы реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 1. С. 46—50.
5. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Российская газета. 2003. 8 окт.
7. Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 19.06.2012 № 610// Собрание законодательства РФ. 2012. № 26. Ст. 3528.
8. Макуев Р.Х. Проблемы модернизации системы социального управления Российской Федерации // Государство и право. 2013. № 1. С. 5—12.
9. Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М.: Юркомпани, 2010. С. 121.
10. Шелудякова Т.В. Понятие и признаки социальной политики государства в России и зарубежных странах // Государственная власть и местное самоуправление.2013. № 2.С. 42—45.