УДК 342.5
Страницы в журнале: 79-84
И.О. Епифанов,
зам. руководителя Краевого государственного автономного учреждения «Красноярская краевая государственная экспертиза» Россия, Красноярск epiio@kkge.ru
Рассматривается общеправовой принцип разделения властей, закрепленный на конституционно-правовом уровне, на предмет его отражения в отраслевом законодательстве бюджетного права. Посредством системного анализа основных нормативных правовых актов бюджетного законодательства определяются правовые нормы, разграничивающие бюджетные полномочия органов исполнительной и законодательной власти исходя из принципа разделения властей. В бюджетных правоотношениях выявляются несвойственные законодательным органам полномочия по согласованию проектов государственных программ, что не соответствует признакам реализации принципа разделения на законодательную и исполнительную власть в бюджетном процессе и не позволяет говорить о надлежащей реализации данного принципа в бюджетных отношениях. Формулируется предложение о включении в отдельную главу Бюджетного кодекса РФ основополагающих норм права, регламентирующих в том числе критерии разграничения полномочий органов исполнительной и законодательной власти в бюджетных правоотношениях.
Ключевые слова: разделение властей, принцип, бюджетный процесс, полномочия, законодательная власть, исполнительная власть, государственные программы, норма, право, законодательство.
В вопросе понимания принципов права сложилось несколько различных подходов. В контексте тематики данной статьи представляется целесообразным выделить два из них: нормативный и идеологический.
С точки зрения нормативного подхода принципы — это определенные нормы [4, с. 240]. По мнению А.Ф. Воронова, «…принцип — это норма права, обязательное правило поведения для участников регулируемых правоотношений… принцип не только “закреплен в нормах”, он сам и есть норма права» [2, с. 50]. Н.А. Чечина утверждала, что о принципе можно говорить лишь постольку, поскольку он как руководящая идея получил нормативное закрепление: идея, не зафиксированная нормой права, не может стать правовым принципом [15, с. 78].
Идеологический подход основывается на определении принципа права как начала, идеи [5, с. 10; 6, с. 34; 10, с. 22, 24—26; 14, с. 186]. Тем самым он выделяет другую сторону принципов права, говорящую о том, что принципы существуют вне зависимости от нормативного закрепления и могут влиять на общественные отношения независимо от того, закреплены они или не закреплены в специальных статьях закона [6, с. 34].
В контексте данной статьи общеправовой принцип разделения властей, закрепленный на конституционно-правовом уровне, будет рассматриваться в целях определения его отражения в отраслевом законодательстве бюджетного права.
Соглашаясь с мнениями представителей обоих вышеприведенных подходов, полагаем обоснованным утверждение о том, что принципы права, выступая как некие начала, идеи, положенные в основу формирования отдельных отраслей права, конкретных нормативных правовых актов и самой нормы права, сами по себе в их «чистом» не закрепленном нормативно виде вовсе не имеют юридического характера, и чтобы обрести нормативный характер, принцип права должен быть облечен в конкретную норму права [12, с. 204].
Исходя из распространенной в теории права классификации, в рамках которой все принципы делятся на общие, отраслевые и межотраслевые [10, с. 22, 24—26; 13, с. 228—230], можно вычленить уровни нормативно-правового закрепления принципов права: конституционно-правовой (универсальный) и отраслевой уровень.
В рамках данной статьи мы постараемся ответить на вопрос, приобрел ли в действующем бюджетном законодательстве Российской Федерации принцип разделения властей статус отраслевого и действующего во всех институтах бюджетного права.
Так как речь пойдет о нормативном закреплении указанного принципа в бюджетном законодательстве, следует обозначить правовые акты, подлежащие рассмотрению на предмет содержания в них рассматриваемого принципа.
Статья 2 Бюджетного кодекса РФ в структуру бюджетного законодательства не включает Конституцию РФ. Но в соответствии со ст. 15 Конституции РФ, устанавливающей ее прямое действие и высшую юридическую силу, считаем обоснованным рассматривать нормы Конституции РФ как универсальные и регулирующие в том числе бюджетные правоотношения.
Статьей 10 Конституции РФ нормативно закреплен принцип разделения властей и установлено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Таким образом, учитывая прямое действие Конституции РФ, можно констатировать, что принцип разделения властей нашел свое закрепление на конституционно-правовом (универсальном) уровне и должен действовать в отношениях, регулируемых бюджетным законодательством.
Обращаясь к отраслевому уровню нормативного закрепления, рассмотрение следует начинать с БК РФ. Согласимся с Х.В. Пешковой, которая обращает внимание, что БК РФ, несмотря на общепризнанные недостатки, имеет несомненное достоинство: он достаточно подробно регулирует бюджетный процесс. Многие вопросы, влияющие на ход бюджетного процесса, получили стабильное регулирование именно в нормах данного кодифицированного акта. Напротив, ранее многие вопросы относились на усмотрение законодателя в рамках ежегодно формируемого правового акта о бюджете (теперь — трехгодичное бюджетное планирование) [11].
В БК РФ не содержится особого раздела, посвященного принципам бюджетного права, и тем более нет отдельного положения о принципе разделения властей в бюджетных правоотношениях. В связи с этим требуется проанализировать нормы, регулирующие полномочия органов власти в бюджетных отношениях, на предмет соблюдения конституционного принципа разделения властей.
Статьей 6 БК РФ бюджетные полномочия определяются как установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
Согласно указанной статье бюджетный процесс — это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Буквальное толкование определения бюджетных полномочий и бюджетного процесса, данное в ст. 6 БК РФ, позволяет выделить два блока полномочий органов власти: по регулированию бюджетных правоотношений и организации и осуществлению бюджетного процесса.
Такая структура бюджетных полномочий укладывается в классическое понимание теории разделения властей, которая была сформулирована французским мыслителем эпохи Просвещения Ш. Монтескье в первой половине XVIII века в трактате «О духе законов». По его словам, «в каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная по предметам, входящим в область права международного, и власть исполнительная по предметам, относящимся к области права гражданского» [9, с. 7].
Блок полномочий по регулированию бюджетных правоотношений подходит к представлению о законодательной власти, в силу которой «государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы» [1, с. 185].
Организация и осуществление бюджетного процесса тяготеет к представлениям об исполнительной власти, которая занимается «непрерывным наблюдением за исполнением законов, приведением их в действие и их осуществлением» [7].
Итак, на первый взгляд, бюджетное законодательство, определяя базовые понятия относительно деятельности публичной власти, выдерживает приверженность принципу разделения властей на законодательную и исполнительную. Обратимся к детальному рассмотрению полномочий органов законодательной и исполнительной власти в бюджетном процессе.
Базовое закрепление бюджетных полномочий исполнительной власти осуществлено в Конституции РФ, п. «а» ч. 1 ст. 114 которой устанавливает, что Правительство РФ обеспечивает исполнение федерального бюджета.
Согласно статьям 2 и 184.1 БК РФ основные характеристики бюджета (общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит или профицит бюджета) должны содержаться в законе (решении) о бюджете, принимаемом соответствующим представительным органом власти.
Таким образом, представительные органы власти посредством реализации своих полномочий определяют основные характеристики бюджета, исполнение которых обеспечивается органами исполнительной власти.
Анализ указанных базовых бюджетных полномочий на основе признаков реализации принципа разделения на законодательную и исполнительную власти в бюджетном процессе [3, с. 105] свидетельствует о соблюдении рассматриваемого принципа при установлении данных полномочий.
В частности, полномочия органов исполнительной власти по исполнению бюджета закреплены в Конституции РФ и БК РФ, их реализация непосредственно достигает самостоятельного результата бюджетного процесса. Отдельные процедуры по контролю за исполнением бюджета, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности могут повлечь ответственность органов исполнительной власти и характеризуют порядок взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти при исполнении бюджета.
Аналогичное соответствие принципу разделения властей наблюдается при анализе полномочия законодательной ветви власти по принятию закона (решения) о бюджете, которое закреплено в БК РФ; в результате его реализации достигается определенный результат бюджетного процесса — утверждается бюджет соответствующего уровня. В вопросе ответственности представительных органов за принятый закон (решение) о бюджете выявляется неопределенность, так как единственным «неудобством» в данной процедуре может выступить неподписание Президентом РФ или иным уполномоченным лицом на уровне субъекта Российской Федерации или муниципального образования рассмотренного представительным органом проекта закона (решения) о бюджете. В то же время указанная ситуация преодолевается повторным рассмотрением проекта в рамках согласительной комиссии, как это предусмотрено ст. 210 БК РФ. Бюджетное законодательство, в частности БК РФ, регламентирует процедуры составления исполнительными органами власти проекта закона (решения) о бюджете и внесения его на рассмотрение в представительный орган, что позволяет говорить о нормативном порядке взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти при утверждении бюджета и присутствии одного из признаков реализации принципа разделения властей в данном виде деятельности бюджетного процесса.
БК РФ в ст. 152 разделяет законодательные (представительные) и исполнительные органы власти в качестве различных участников бюджетного процесса и в развитие данного положения в отдельных статьях 153 и 154 закрепляет бюджетные полномочия законодательных и исполнительных органов соответственно.
Рассмотрение нормативно закрепленных в статьях 153 и 154 БК РФ бюджетных полномочий позволяет сделать вывод о том, что законодатель, принимая БК РФ, воспринял принцип разделения властей и наделил законодательные и исполнительные органы власти самостоятельными полномочиями в бюджетном процессе. Каждому бюджетному полномочию одной ветви власти корреспондирует развивающее дальнейшую реализацию бюджетного процесса полномочие другой ветви власти.
Из указанных статей БК РФ следует, что в целом каждый вид деятельности, названный в ст. 6 БК РФ в качестве относящегося к бюджетному процессу, определен законодателем к полномочиям одной из ветвей власти — законодательной или исполнительной.
Составление проекта бюджета, обеспечение исполнения бюджета, бюджетный учет, формирование бюджетной отчетности возложено на органы исполнительной власти (п. 1 ст. 154, ст. 264.1 БК РФ).
Рассмотрение и утверждение соответствующих бюджетов, контроль в ходе исследования отдельных вопросов исполнения бюджетов, утверждение годовых отчетов об исполнении бюджета отнесено к полномочиям законодательных (представительных) органов власти (п. 1 ст. 153, п. 5 ст. 264.2 БК РФ).
Продолжая обращаться к отраслевому уровню нормативного закрепления принципа разделения властей, рассмотрим отдельные полномочия законодательной ветви власти в бюджетном процессе.
Пункт 1 ст. 153 БК РФ устанавливает открытый перечень полномочий законодательных (представительных) органов власти, формулировкой «осуществляют другие полномочия» отсылая к нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, уставам муниципальных образований. Данная отсылочная конструкция правовой нормы не может противоречить непосредственно действующим нормам Конституции РФ и основам БК РФ, в частности предоставлять законодательным органам власти бюджетные полномочия в объеме, выходящем за рамки полномочий по регулированию бюджетных правоотношений, которые по природе законодательных органов присущи данной ветви власти и должным образом соотносятся с конституционным принципом разделения властей.
Среди отсылочных нормативных источников полномочий законодательных органов в п. 1 ст. 153 БК РФ называется Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (далее — Закон о парламентском контроле), который в п. 2 ч. 2 ст. 11 к предварительному парламентскому контролю относит рассмотрение проектов государственных программ Российской Федерации, в том числе федеральных целевых программ, и предложений о внесении изменений в государственные программы Российской Федерации, в том числе в федеральные целевые программы.
Вместе с тем именно посредством механизмов реализации государственных программ органы исполнительной власти Российской Федерации, в частности Правительство РФ, обеспечивают проведение в государстве единой политики во всех основных областях жизни общества и государства, в отношении которых ст. 114 Конституции РФ закрепила полномочия Правительства РФ и, как следствие, всей исполнительной власти в России. Процессы, связанные с государственными программами, относятся к сфере организации и осуществления бюджетного процесса, которая, как следует из системного толкования норм ст. 10 Конституции РФ и ст. 6 БК РФ и устоявшегося понимания принципа разделения властей, является прерогативой исполнительной ветви власти.
Пункт 2 ст. 172 БК РФ называет государственные (муниципальные) программы (проекты государственных (муниципальных) программ, проекты изменений указанных программ) в качестве одной из основ для составления проектов бюджетов.
Статья 179 БК РФ, регламентирующая вопросы государственных программ, находится в главе и разделе БК РФ, посвященных составлению проектов бюджетов, что бесспорно относится к исключительной компетенции исполнительной власти.
В пункте 1 ст. 179 БК РФ прямо указано: государственные (муниципальные) программы утверждаются органами исполнительной власти. Из этого следует, что ответственность за нормативные положения данных программ несут утвердившие их органы.
Законодательные (представительные) органы относительно государственных программ обоснованно наделены связанными с данными процессами полномочиями по принятию законов (решений) о бюджете, утверждающих объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ (п. 2 ст. 179 БК РФ), что укладывается в рамки принципа разделения бюджетных полномочий законодательных и исполнительных органов власти.
Содержащееся в Законе о парламентском контроле полномочие законодательной ветви власти по согласованию проектов государственных программ находит свое развитие в законодательстве субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Так, п. 3.8 Порядка принятия решений о разработке государственных программ Красноярского края, их формирования и реализации (утв. постановлением Правительства Красноярского края от 01.08.2013 № 374-п) предусматривает необходимость согласования проекта государственной программы Красноярского края с краевым представительным органов — Законодательным собранием Красноярского края.
Согласно п. 23 Порядка принятия решений о разработке, формировании и реализации муниципальных программ города Красноярска (утв. постановлением Администрации г. Красноярска от 27.03.2015 № 153) проект муниципальной программы направляется на рассмотрение Красноярскому городскому Совету депутатов.
Исследованные полномочия представительной ветви власти, закрепленные на различных уровнях законодательства, не соответствуют признакам реализации принципа разделения на законодательную и исполнительную власти в бюджетном процессе и не позволяют говорить о действии данного принципа в бюджетных отношениях по утверждению государственных (муниципальных) программ.
В том же контексте интерес представляют нормы следующих правовых актов, названных в п. 1 ст. 153 БК РФ в качестве источников бюджетных полномочий законодательных (представительных) органов, — федеральных законов от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В части 9 ст. 4 и ч. 15 ст. 35 названных федеральных законов соответственно закреплено, что управление и (или) распоряжение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в какой бы то ни было форме в процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) не допускаются, за исключением средств на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и (или) депутатов. Данные нормы являются прямым проявлением принципа разделения властей в бюджетном процессе, выражающегося в запрете участия законодательных органов в процессах исполнения бюджета.
Участие же законодательных (представительных) органов власти в процессе утверждения государственных (муниципальных) программ не согласуется с указанным запретом.
Таким образом, рассмотренные положения Конституции РФ и БК РФ относительно разделения властей не находят своего развития при детальном исследовании отдельных бюджетных правоотношений. Проявляются противоречивые нормы, вовлекающие органы законодательной ветви власти в несвойственные им компетенции, в частности в вопросы утверждения государственных (муниципальных) программ. Причиной этого может являться отсутствие прямого нормативного закрепления и формулировки принципа разделения властей в бюджетном законодательстве, в связи с чем представляется необходимым ввести в БК РФ главу «Основы бюджетного законодательства», содержащую базовые нормы права, регламентирующие в том числе критерии разграничения полномочий органов исполнительной и законодательной властей в бюджетных правоотношениях.
Список литературы
1. Власенко Н.А. Теория государства и права: учеб. пособие. 2-е изд., перераб., доп. и испр. М.: Проспект, 2011. С. 185.
2. Воронов А.Ф. О понятии, значении и нормативном закреплении принципов гражданского и арбитражного процессуального права // Законодательство. 2003. № 12. С. 47—58.
3. Епифанов И.О. Понятие принципа разделения властей в бюджетном процессе // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2018. № 7. С. 101—106.
4. Захарова К.С. Принципы права: вопросы теории и практики // Принципы права: колл. моногр. Самара, 2010. С. 240.
5. Каллистратов Р.Ф., Башкатов Н.И. Советский гражданский процесс: учеб. М., 1990. С. 10.
6. Кленова Т.В. Кодификация и текущее уголовно-правовое регулирование. Самара, 1995. С. 34.
7. Локк Д. Два трактата о правлении // Сочинения: в 3 т. М.: Мысль, 1988. Т. 3.
8. Лукашева Е.А. Принципы социалистического права // Советское государство и право. 1970. № 6. С. 21—29.
9. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 7.
10. Общая теория государства и права: в 2 т. / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 22, 24—26.
11. Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // Финансовое право. 2008. № 10. С. 8—17.
12. Саменкова С.Е. К вопросу о нормативном закреплении принципов права // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. 2012. № 1. С. 204—206.
13. Теория государства и права: учеб. / под ред. В.К. Бабаева. М., 2001. С. 228—230.
14. Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 2001. С. 186.
15. Чечина Н.А. Принципы советского гражданского процессуального права и их нормативное закрепление // Правоведение. 1960. № 3. С. 78—83.
Автор публикации
