Программы развития муниципальной службы: от норм к действию

УДК 342.25

Страницы в журнале:  21-26

Е.Ю. Киреева,

доктор юридических наук, декан факультета управления  персоналом  и государственной  службы  Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы  при Президенте  РФ Россия, Москва elena_kireeva02@mail.ru ORCID 0000-0003-2090-5299 Resercher ID S-3721-2017

Рассматриваются региональные и муниципальные правовые акты, регулирующие программы развития муниципальной службы, а также практика их реализации в отдельных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Автор отмечает основные задачи, которые ставят администрации муниципальных образований в сфере совершенствования работы с кадровым составом муниципальных образований, а также используемые в программах развития муниципальной службы индикаторы эффективности. На основе сравнительно-правового анализа законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов выявлены наиболее типичные подходы к структуре и содержанию программных документов в сфере муниципальной службы, обозначены основные проблемы, которые существуют в исследуемой области.

Ключевые слова: муниципальная служба, кадровое обеспечение, программы развития, муниципальные образования, местное самоуправление.

Принятие Основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016—2018 годы [1]  придало новый импульс разработке субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями программ развития  в системе публичной службы.

Правовым основанием для данной деятельности со стороны муниципальных образований является ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон о муниципальной службе) [6], в соответствии с которой развитие муниципальной службы обеспечивается муниципальными программами развития муниципальной службы и программами развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации, финансируемыми соответственно за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Также в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований и муниципальных служащих в отдельных органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований могут проводиться эксперименты. Порядок, условия и сроки проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

В рамках настоящей статьи рассмотрим отдельные примеры муниципальных программ развития и проводимых на их основе экспериментов в муниципальных образованиях.

В муниципальных правовых актах по утверждению программ развития муниципальной службы, как правило, содержатся цели и задачи реализации программ, целевые индикаторы программ, вопросы их финансирования и некоторые другие вопросы.

В.В. Онохова отмечает, что «программы развития муниципальной службы не содержат правовых предписаний, регулирующих отношения, связанные с муниципальной службой, однако устанавливают основные направления деятельности по ее совершенствованию и повышению эффективности. Они разрабатываются с учетом основных принципов кадровой политики — профессионализма, компетентности, высоких морально-нравственных качеств муниципальных служащих, учета и оценки результатов их служебной деятельности, а также на основе принципа достижения поставленных целей, соразмерности выделенных средств запланированным мероприятиям, проверки выполнения поставленных задач» [7, с. 65].

Рассмотрим примеры муниципальных программ. Так, постановлением администрации Арсеньевского городского округа Приморского края от 07.10.2013 № 835-па «Об утверждении муниципальной программы “Развитие муниципальной службы в Арсеньевском городском округе на 2014—2020 годы”» [2] установлены следующие основные цели данной программы:

1. Развитие и совершенствование муниципальной службы в администрации городского округа.
2. Обеспечение благоприятных организационных и финансовых условий для повышения уровня профессионализма и компетентности муниципальных служащих администрации городского округа.
3. Создание здоровых и безопасных условий труда муниципальным служащим администрации городского округа.

Для успешного достижения поставленных целей предполагается решение следующих задач:

1. Совершенствование нормативно-правовой базы по вопросам развития муниципальной службы.
2. Оценка потребности в обучении (количество муниципальных служащих и направления подготовки).
3. Формирование условий по повышению квалификации муниципальных служащих и совершенствование механизмов работы с кадрами.
4. Создание единой системы непрерывного обучения муниципальных служащих.
5. Обеспечение формирования качественного кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы в администрации Арсеньевского городского округа и его эффективное использование.
6. Обеспечение в администрации городского округа условий труда в соответствии с требованиями охраны труда.

Программой «Развитие муниципальной службы в Арсеньевском городском округе на 2014—2020 годы» были закреплены целевые индикаторы программы, среди которых данные о количестве служащих, прошедших обучение, количестве принятых актов по вопросам муниципальной службы, проведенных служебных проверок и т. д. (см. таблицу).

Целевыми индикаторами и показателями программы администрации Эркен-Шахарского сельского поселения Карачаево-Черкесской Республики «Развитие муниципальной службы в Эркен-Шахарском сельском поселении на 2016—2018 годы», характеризующими эффективность реализации программных мероприятий, являются:

— количество муниципальных служащих, прошедших переподготовку и повышение квалификации;

— количество муниципальных служащих, имеющих высшее профессиональное образование;

— удельный вес должностей муниципальной службы, для которых утверждены должностные инструкции, соответствующие установленным требованиям;

— доля вакантных должностей муниципальной службы, замещаемых на основе назначения из кадрового резерва, от числа назначений.

Однако существуют проблемные моменты в сфере организации муниципальной службы,  которые отмечены в некоторых муниципальных программах развития. В частности, в современных условиях меняются требования, предъявляемые к муниципальной службе со стороны общества, — она должна быть более эффективной. В настоящее время отсутствуют механизмы, реализующие законодательно закрепленные принципы управления по результатам оценки и стимулирования профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих, осуществления вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о муниципальной службе. Требуется совершенствование методики проведения аттестации, формирования и использования кадрового резерва. Качество работы органов местного самоуправления напрямую зависит от уровня профессиональной квалификации муниципальных служащих. Отсутствие необходимых знаний и профессиональных навыков приводит к низкому качеству управленческих решений и, как следствие, к потере авторитета органов местного самоуправления в глазах населения, поэтому формирование единой системы обучения кадров, внедрение эффективных методов подбора квалифицированных кадров является одним из инструментов повышения эффективности муниципального управления.

На результативность деятельности органов местного самоуправления оказывают влияние такие факторы, как четкая регламентация и доступность услуг, оказываемых населению, совершенствование механизма стимулирования муниципальных служащих в зависимости от результатов труда. Наличие данных проблем в системе управления требует принятия системных мер. Закон о муниципальной службе предусматривает обеспечение развития муниципальной службы муниципальной программой, финансируемой за счет средств местного бюджета. Кроме того, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2015 года отмечается, что одним из ключевых направлений является успешное развитие предприятий в промышленности, в сельском хозяйстве, в малом и среднем бизнесе. На достижение этой цели должны быть направлены в том числе и программы подготовки профессиональных кадров. Разработка и реализация муниципальных программ позволят оптимизировать организацию и функционирование муниципальной службы, внедрить современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии, обеспечить последовательность, системность и комплексность развития муниципальной службы.

Наряду с абстрактными проблемами программы содержат анализ реальной ситуации, сложившейся в сфере кадровой работы конкретного муниципального образования. Так, проведен анализ действительного состояния муниципальной службы в администрации Уссурийского городского округа по итогам реализации мероприятий в рамках муниципальной программы «Развитие муниципальной службы в администрации Уссурийского городского округа на 2014—2016 годы» [3]. В результате анализа установлена положительная динамика по следующим показателям:

а) количество муниципальных служащих в возрасте до 39 лет увеличилось на 7,0% при одновременном снижении количества муниципальных служащих в возрасте от 40 до 65 лет (на 6,7%);

б) количество вакантных должностей муниципальной службы к общему количеству таких должностей с 2014 года снизилось на 2,7%;

в) эффективность использования кадрового резерва выросла в 4 раза.

Вместе с тем отмечается снижение результатов по следующим показателям:

а) количество вакантных должностей муниципальной службы, замещенных по результатам проведения конкурсов;

б) количество муниципальных служащих, привлеченных к дисциплинарной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими должностных обязанностей.

С учетом результатов анализа особое внимание необходимо уделить:

а) поддержанию физического здоровья муниципальных служащих;

б) организации обучения (повышения квалификации) муниципальных служащих;

в) информированию населения по вопросам поступления и прохождения муниципальной службы с целью привлечения высококвалифицированных кадров.

Как отмечается в постановлении администрации Киясовского района Удмуртской Республики от 30.12.2013 № 869 «Об утверждении муниципальной программы “Развитие муниципальной службы в муниципальном образовании «Киясовский район» на 2014—2018 годы”» [4], по состоянию на 1 января 2014 г. в органах местного самоуправления муниципальных образований Киясовского района замещали муниципальные должности и должности муниципальной службы 87 человек. Гендерный состав служащих муниципальной службы в 2013 году: мужчин — 23, женщин — 64 (в 3 раза больше). Средний возраст муниципальных служащих — от 40 до 50 лет. Около 71% муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности, имеют стаж муниципальной службы более 10 лет, что придает стабильность муниципальной службе, обеспечивает высокий профессиональный уровень служащих.

Однако следует отметить, что в органах местного самоуправления в течение нескольких лет количество муниципальных служащих в возрасте от 51 до 60 лет и старше остается практически неизменным (в 2010 году — 30%, в 2012 году — 27%, в 2013 году — 30%), снизилось количество муниципальных служащих пенсионного возраста (с 5%в 2010 году до 3% в 2012 году), а количество лиц до 30 лет незначительно увеличилось (в 2010 году — 6%, в 2012 году — 9%, в 2013 году — 9%). Это говорит о том, что в органах местного самоуправления существует проблема омоложения муниципальных кадров. Привлечение на муниципальную службу талантливых молодых специалистов обеспечит преемственность поколений в системе муниципального управления, движение кадров в органах местного самоуправления, усиление конкуренции в процессе отбора, подготовки и карьерного роста муниципальных служащих.

В постановлении администрации Прикубанского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики от 24.07.2015 № 453 «Об утверждении районной программы “Развитие муниципальной службы в Прикубанском муниципальном районе на 2015—2017 годы”» [5] отмечается, что в Прикубанском муниципальном районе сложились определенные правовые основы муниципальной службы как механизма местного самоуправления, адекватные социально-экономическим условиям современного российского общества и государства.

На территории Прикубанского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики 13 муниципальных образований, из них один муниципальный район, одно городское поселение и 11 сельских поселений. Численность муниципальных служащих составляет 145 человек, из них 68 — в поселениях района.

В 2006—2015 годах в органах местного самоуправления Прикубанского муниципального района приняты нормативные правовые акты, регламентирующие различные аспекты муниципальной службы. Внедрены в деятельность органов местного самоуправления района процедуры, связанные с прохождением муниципальной службы, которые ранее, до издания Закона о муниципальной службе, законодательством не были предусмотрены, а именно:

— работа комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов; участие представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с муниципальной службой, в работе конкурсных комиссий, аттестационных комиссий и комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов; проведение служебных проверок; ведение перечня должностей муниципальной службы;

— разработка должностных регламентов муниципальных служащих с указанием среди прочего перечня вопросов, по которым муниципальный служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие или иные решения, перечня вопросов, по которым муниципальный служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений, перечня государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом органа местного самоуправления, показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности муниципального служащего;

— прием и хранение сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальных служащих;

— определение лиц, уполномоченных на получение, обработку, передачу и любое другое использование персональных данных муниципальных служащих.

Все еще остаются нерешенными следующие проблемы: отсутствует ряд федеральных нормативных правовых актов, которые должны быть приняты во исполнение Закона о муниципальной службе; нет нормативно закрепленных принципов формирования кадрового резерва муниципальных служащих на конкурсной основе; отсутствует республиканский закон (закон Карачаево-Черкесской Республики), предусматривающий присвоение классных чинов муниципальным служащим, порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы; гарантии муниципального служащего на санаторно-курортное обеспечение.

Говоря в целом о программах развития муниципальной службы, Г.М. Шамарова отмечает, что принимаемые на муниципальном уровне программы позволяют:

— совершенствовать системы и структуры органов местного самоуправления, создавать механизмы общественного контроля за их деятельностью;

— формировать эффективный кадровый потенциал и кадровый резерв муниципальных служащих, совершенствовать их знания и умения;

— обеспечить качественное информационно-аналитическое сопровождение кадровых процессов;

— развивать механизм предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на муниципальной службе;

— обеспечить открытость и прозрачность муниципальной службы;

— совершенствовать и создавать нормативно-правовую и методическую базу, обеспечивающую дальнейшее развитие муниципальной службы [8, c. 38—43].

Характеризуя сложившуюся на сегодняшний день ситуацию в сфере нормативного регулирования программ развития муниципальной службы, можно отметить ряд следующих тенденций и особенностей.

1. Наметился определенный прогресс в части роста количественных показателей принимаемых в муниципальных образованиях программ1.
2. Наряду с формулированием целей и задач программы содержат анализ реальной ситуации в сфере кадрового обеспечения муниципальных образований, а также закрепляют отдельные индикаторы эффективности их реализации.
3. Среди наиболее типичных мероприятий программы регулируют задачи по принятию муниципальных правовых актов в сфере муниципальной службы, вопросы профессионального развития муниципальных служащих, меры по противодействию коррупции, совершенствованию кадровых процедур в муниципальном образовании.

Список литературы

1. Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016—2018 годы: утв. указом Президента РФ от 11.08.2016 № 403 // Собрание законодательства РФ. 2016. № 33. Ст. 5165.
2. Об утверждении муниципальной программы «Развитие муниципальной службы в Арсеньевском городском округе на 2014—2020 годы»: постановление администрации Арсеньевского городского округа Приморского края от 07.10.2013 № 835-па (ред. от 27.03.2017) // Восход. 2013. № № 121 (10191).
3. Об утверждении муниципальной программы «Развитие муниципальной службы в администрации Уссурийского городского округа на 2017—2019 годы»: постановление администрации Уссурийского городского округа от 13.09.2016 № 2779-НПА // Сборник нормативных правовых актов администрации Уссурийского городского округа. 2016. № 9. Ч. 2.
4. Об утверждении муниципальной программы «Развитие муниципальной службы в муниципальном образовании “Киясовский район” на 2014—2018 годы»: постановление администрации Киясовского района Удмуртской Республики от 30.12.2013 № 869 // Вестник правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Киясовский район». 2014. № 57.
5. Об утверждении районной программы «Развитие муниципальной службы в Прикубанском муниципальном районе на 2015—2017 годы»: постановление администрации Прикубанского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики от 24.07.2015 № 453.
6. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 01.05.2017) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
7. Онохова В.В. Региональные программы развития муниципальной службы // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 65—70.
8. Шамарова Г.М. Правовое регулирование муниципальной службы в современных условиях развития муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 3. С. 38—43.