Об ответственности за нарушение бюджетного законодательства

УДК 342.951:347.73 ББК 67.401.01

Страницы в журнале: 29-33

Т.А. Лахтина,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России им. В.Я.Кикотя Россия, Москва laxtin@yandex.ru

И.В. Фадеева,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России им. В.Я.Кикотя Россия, Москва

Рассматриваются вопросы установления административной ответственности и применения бюджетных мер принуждения за нарушения нормативных предписаний в бюджетной сфере. Исследуется правовая природа указанных мер. Проводится сравнительный анализ норм административного и бюджетного законодательства, регулирующих меры юридического воздействия за бюджетные нарушения. Дается юридическая оценка отдельных составов административных правонарушений. Выявляется правовая неопределенность, проблемы юридической техники в формулировании диспозиций ряда норм. Обосновывается необходимость модернизации законодательства в рассматриваемой сфере.

Ключевые слова: бюджетное нарушение, бюджетная мера принуждения, административная ответственность, нецелевое использование бюджетных средств, главный распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, финансовый орган.

Внутренний суверенитет государства определяется наличием собственной финансовой системы. При отсутствии таковой оно не сможет реализовать практически ни одну из взятых на себя функций [3, c. 19]. Однако правовая неопределенность, противоречивость норм финансового законодательства, отсутствие качественного механизма реализации мер ответственности за его нарушение негативным образом отражаются на социально-экономическом развитии страны [9, с. 72].

В настоящем исследовании мы проанализируем меры бюджетного принуждения и административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. От качества правовой охраны бюджетных отношений зависит в том числе  достижение целей и реализация задач бюджетной политики государства.

Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 252-ФЗ) [6] скорректировал часть IV БК РФ [1] в области регулирования отношений по применению мер юридического воздействия за нарушение бюджетного законодательства: глава 28 была исключена из текста БК РФ и заменена двумя новыми главами — 29 и 30.

Глава 29 «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» ввела в БК РФ дефиницию «бюджетное нарушение», которое ранее отсутствовало. Этот термин пришел на замену понятию «нарушение бюджетного законодательства».

Статья 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признает «совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения».

В данном определении содержится исчерпывающий перечень потенциальных субъектов бюджетного нарушения, что позволяет правоприменителю четко определить круг участников этих отношений.

Части 2 и 3 ст. 306.1 БК РФ позволяют разграничить юридическую ответственность лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, и лиц, относящихся к таковым, а также ответственность органа публичной власти или юридического лица от ответственности виновного должностного лица.

Статья 306.2 БК РФ регламентирует виды и общий порядок применения бюджетных мер принуждения без раскрытия содержания данного понятия. В этой связи требует анализа категория «меры принуждения». В теории права давно существует различие между мерами принуждения и мерами наказания за совершенное противоправное деяние. Меры принуждения (а они довольно четко описаны, в частности, в Уголовно-процессуальном кодексе РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях) призваны прекратить либо приостановить противоправные действия. Перечень бюджетных мер принуждения, представленный в ст. 306.2 БК РФ, однако, имеет смешанную природу: здесь перечислены и меры пресечения, направленные на прекращение противоправного деяния, в виде бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и меры, которые в праве принято относить к способам обеспечения исполнения обязательств — бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций); передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств и специфические санкции, такие как бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, применение мер бюджетного принуждения скорее носит обеспечительный, правовосстановительный характер.

Актом, запускающим механизм применения бюджетных мер принуждения, БК РФ определяет «уведомление о применении бюджетных мер принуждения» [4; 5], под которым в ч. 5 ст. 306.2 БК РФ понимается «документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению».

С юридико-технической точки зрения наименование акта представляется неудачным. Орган финансового контроля обладает властными полномочиями, и поэтому речь должна идти не об уведомлении (документ информативного содержания), а о представлении (документ, содержащий требование совершить определенные действия).

Перейдем к рассмотрению содержания главы 30 «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение» БК РФ. В данной главе представлено пять составов правонарушений. Эти правонарушения по объективной стороне (описанию запрещенного деяния) полностью или частично совпадают с внесенными Законом № 252-ФЗ дополнениями и изменениями в КоАП РФ [2]. При полном совпадении объективной стороны мы будем анализировать какой-то один состав, а в отношении санкций — оба корреспондирующих друг другу состава.

Нецелевым использованием бюджетных средств в ст. 306.4 БК РФ признается «направление средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением), либо иным документом, являющимся основанием предоставления указанных средств, а также принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств».

Нецелевое использование бюджетных средств является явно оценочной категорией в силу того, что БК РФ не раскрывает содержание понятия «целевое использование бюджетных средств» и не определяет порядок их целевого использования. Существенной конкретизации данный порядок не находит и в подзаконных нормативных правовых актах. Часть 1 ст. 306.4 БК РФ установила также, что и частичное несовпадение с целями является правонарушением, при этом не определено, частичное в какой мере: на 1%, на 50% и т. д. Кроме того, данное деяние полностью транслировано в новую редакцию ст. 15.14 КоАП РФ и через нее и в корреспондирующую  норму Уголовного кодекса РФ, что представляет определенную опасность привлечения к данным видам юридической ответственности за нечетко описанное деяние.

Остановимся на бюджетных мерах принуждения, применяемых за нецелевое использование бюджетных средств. В статье 306.4 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным распорядителем, распорядителем или получателем бюджетных средств влечет за собой передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части их полномочий. В данной юридической формуле присутствует целый ряд неопределенностей: не ясно, во-первых, что представляет собой субъект права под названием «уполномоченный по соответствующему бюджету», так как в БК РФ нет такого участника бюджетного процесса; во-вторых, в каком объеме (части) передаются полномочия; в-третьих, на какой срок изымаются полномочия; в-четвертых, каковы условия и механизм обратной передачи полномочий. С позицией Министерства финансов РФ по данному вопросу можно ознакомиться в письме от 11.03.2014 № 02-10-10/10495 «О применении бюджетных мер принуждения за совершение нецелевого использования бюджетных средств» [7].

Без ответа на эти вопросы применение указанной меры становится затруднительным, если вообще возможным.

Обратимся к анализу ст. 306.5 БК РФ, в которой устанавливаются бюджетные санкции за невозврат или несвоевременный возврат бюджетного кредита. Понятия «невозврат» и «несвоевременный возврат» сложно разграничить в силу необходимости понимания, в какой момент «несвоевременный возврат» становится «невозвратом», поэтому речь должна идти о нарушении срока возврата и определении четких критериев календарного исчисления времени применительно к данной норме.

Аналогичное замечание можно адресовать и  диспозиции ст. 306.6 «Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом» БК РФ.

Обратимся к анализу ст. 306.7 «Нарушение условий предоставления бюджетного кредита» и ст. 306.8 «Нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов» БК РФ. Диспозиция данных норм построена по следующей схеме: карается любое нарушение условий предоставления бюджетного кредита и предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если эти действия не связаны с нецелевым использованием бюджетных средств.

При условии, что нет определенности с пониманием содержания нецелевого использования бюджетных средств, была добавлена еще одна неопределенность — иное нарушение условий. При этом не ясно, каким образом определены условия, как установить разницу между отступлением от условий и нарушением условий.

Указанная неопределенность создает почву для злоупотреблений.

Таким образом, требует определения процессуальный порядок признания деяния, отличного от нецелевого использования бюджетных средств, нарушением, влекущим юридические последствия в виде применения бюджетных мер принуждения.

Теперь обратимся к анализу ряда административных санкций, внесенных в КоАП РФ Законом № 252-ФЗ. В отношении административных штрафов, налагаемых на должностных лиц, обращает на себя внимание серьезный разброс между минимальной и максимальной суммами штрафа: от 10 до 30 тыс. рублей, а также от 20 до 50 тыс. рублей. Такой значительный разброс создает излишнюю дискрецию у правоприменителя, являющуюся почвой для злоупотреблений правом. Все представленные правонарушения являются существенными по негативным последствиям, поэтому следует применять уровень санкции, близкий к предельному — от 40 до 50 тыс. рублей. Аналогично и с административным штрафом, выраженным в процентах от определенной суммы, — разброс минимального и максимального размера процентов очень дискреционен.

Также мы хотели бы обратить внимание на состав ст. 15.15.6 КоАП РФ, в котором присутствуют юридико-технические ошибки. Статья 15.15.6 КоАП РФ сформулирована следующим образом: «Непредставление, представление с нарушением сроков1, формирование и представление с нарушением установленных требований сведений (документов), представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности и иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов, исполнения бюджетов, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей».

Диспозиция данной охранительной нормы охватывает разные по степени общественной опасности деяния. В частности, несвоевременное представление бюджетной отчетности существенно отличается от представления заведомо недостоверной отчетности, хотя санкции за совершение данных правонарушений находятся в одних пределах. Хотя далее БК РФ в целом ряде норм использует понятие «бюджетная отчетность», легально оно в БК РФ не определено. Подзаконные акты используют термины «бюджетная (бухгалтерская) отчетность», «отчетность об исполнении бюджетов бюджетной системы», «отчетность об исполнении бюджета» и т. д. Поэтому прежде чем устанавливать санкцию, необходимо четко определиться с предметом правонарушения, уровнями общественной опасности тех или иных деяний, потенциальными субъектами правонарушения и т. п.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что бюджетные отношения активно развиваются и требуют надлежащей правовой охраны. Нормы БК РФ, регулирующие вопросы правового принуждения в связи с бюджетными нарушениями, и законодательство об административной ответственности за нарушения в данной сфере требуют доработки на концептуальном и юридико-техническом уровнях.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 дек.

3. Лахтина Т.А. К вопросу о внутреннем суверенитете государства // Современное право. 2016. № 9. С. 15—19.

4. Об утверждении Порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств), о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых приказов (отдельных положений приказов) Министерства финансов Российской Федерации: приказ Минфина России от 11.08.2014 № 74н // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5. Об утверждении форм и требований к содержанию документов, составляемых должностными лицами Федерального казначейства при реализации полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере: приказ Федерального казначейства от 29.07.2016 № 12н // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

6. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 31. Ст. 4191.

7. О применении бюджетных мер принуждения за совершение нецелевого использования бюджетных средств: письмо Минфина России от 11.03.2014 № 02-10-10/10495 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

8. Финансовое право: учеб. пособие. М.: МосУ МВД РФ, 2014.

9. Шурухнова Д.Н. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства // Актуальные вопросы российского права. Вып. 24 / отв. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2012. С. 72—76.