Государственная политика в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: организационно-правовые проблемы и нерешенные вопросы

УДК 342.951

Страницы в журнале: 14-18

А.С. Евдокимов,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры техносферной безопасности и транспортно-технологических машин Саратовского государственного аграрного университета им. Н.И. Вавилова Россия, Саратов ае109@ya.ru

Рассматриваются актуальные проблемы, связанные с утверждением Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года. Исследуются новеллы, организационно-правовые недостатки системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в целях выработки предложений по совершенствованию российского законодательства. Проводится анализ целевой ориентации, стратегических задач государственной политики в области защиты от чрезвычайных ситуаций, механизм ее реализации, рассматриваются вопросы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществления государственного надзора. Отмечается недостаточность правового регулирования рассмотренных вопросов. Формулируется вывод, что рассматриваемый правовой акт не соответствует требованиям Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», обладает признаками неконкретности, бессистемности, в связи с чем требуется его кардинальная переработка.

Ключевые слова: Основы государственной политики, чрезвычайная ситуация, безопасность, стратегическое планирование, профилактика, ликвидация чрезвычайной ситуации, государственный надзор, обязательные требования, безопасный город.

В настоящее время многие органы государственной власти проводят работу по подготовке стратегических основ государственной политики в различных сферах деятельности. Вслед за утверждением Основ государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности на период до 2030 года (далее — Основы государственной политики в области пожарной безопасности) [5] были одобрены Основы государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года (далее — Основы государственной политики в сфере защиты от ЧС) [4], которые, к сожалению, не лишены недостатков организационно-правового характера [1, с. 23—27].
Обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее также — ЧС) природного и техногенного характера — понятие достаточно широкое. Сравнивая безопасность в ЧС с большинством других видов безопасности, следует отметить, что обширное поле опасностей в этой сфере, обусловленное различными чрезвычайными ситуациями, которые зачастую сопряжены с масштабными последствиями, большим количеством пострадавших, требует детального анализа, выявления причин и условий их возникновения.

Что же нам предлагают Основы государственной политики в сфере защиты от ЧС? Статистика чрезвычайных ситуаций, произошедших на территории России в 2017 году, свидетельствует об их относительно небольшом количестве — 257 ЧС [11]. Вместе с тем характер и источники возникновения ЧС отличаются широким диапазоном, который представлен техногенными, природными, биолого-социальными и другими опасными явлениями.
И именно этот широкий спектр угроз, на наш взгляд, необходимо проанализировать в первую очередь, чтобы понять предпосылки их возникновения, определить механизм профилактики, ликвидации, минимизации последствий. К сожалению, Основы государственной политики в сфере защиты от ЧС не содержат такого анализа, опасности описаны в правовом акте настолько обобщенно и неконкретно, что невозможно определить проблемные места в системе предупреждения и ликвидации ЧС. Из этого вывода и вытекает главная проблема — отсутствие целевой ориентации Основ государственной политики в сфере защиты от ЧС, которое неминуемо влечет неопределенность задач и механизмов реализации. Обтекаемость и обобщенность формулировок, заимствование их из основных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от ЧС вызывает закономерные вопросы по практической реализации Основ государственной политики в сфере защиты от ЧС как документа стратегического планирования.

Здесь стоит вспомнить о поручении Президента РФ об утверждении Основ государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года [9]. Этот документ содержит достаточно подробный анализ опасностей, вполне конкретные цели и задачи, перечень мероприятий, определяющий механизм их реализации. На наш взгляд, положения данного акта не были учтены при разработке Основ государственной политики в сфере защиты от ЧС, не был проведен анализ его исполнения для обозначения дальнейших перспектив развития правоотношений в рассматриваемой области.

Еще одним немаловажным просчетом Основ государственной политики в сфере защиты от ЧС является отсутствие в них даже упоминания об аппаратно-программном комплексе (далее — АПК) «Безопасный город», концепция построения и развития которого утверждена еще в 2014 году (далее — Концепция об АПК «Безопасный город») [3]. Данная Концепция предусматривает реализацию единого системного подхода к обеспечению общественной безопасности, правопорядка и безопасности среды обитания в условиях сохранения высокого уровня рисков техногенного и природного характера; утверждает отсутствие единого системного подхода и возросшие требования к функциональному наполнению систем безопасности. Концепцией об АПК «Безопасный город» констатируется необходимость формирования на уровне субъекта Российской Федерации и муниципального образования комплексной многоуровневой системы обеспечения безопасности в широком смысле этого слова, базирующейся на современных подходах к мониторингу, прогнозированию, предупреждению правонарушений, происшествий и ЧС и реагированию на них.
АПК «Безопасный город», на базе которого должны быть интегрированы системы мониторинга, прогнозирования, управления процессами в различных отраслях безопасности (многие из которых сегодня функционируют в разрозненном режиме), является перспективнейшим проектом, от реализации которого во многом зависит будущее системы предупреждения и ликвидации ЧС. Проекты по созданию АПК «Безопасный город» уже сегодня активно внедряются в некоторых субъектах Российской Федерации [2].

Следующая проблема связана с профилактикой возникновения ЧС на разных уровнях, развитием государственного надзора в данной сфере. В числе общих положений Основ государственной политики в сфере защиты от ЧС надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций представлен. Вместе с тем ряд проблемных аспектов в этой области, на наш взгляд, необходимо было обозначить нормами Основ государственной политики в сфере защиты от ЧС, предложив пути их разрешения.
Надзор в рассматриваемой сфере направлен на широчайший диапазон правоотношений, предопределенный большим количеством угроз природного и техногенного характера. Если рассмотреть требования к объектам надзора, то они в основном касаются создания и функционирования органов управления, сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС [8], разработки организационных и планирующих документов [7]. В большинстве своем требования определяют необходимость создания спасательных формирований, материальных резервов и проведения других мероприятий, определяющих необходимость реагирования на уже случившуюся чрезвычайную ситуацию. Обязательных требований профилактической направленности весьма немного, механизм профилактики ЧС Основами государственной политики в сфере защиты от ЧС фактически не раскрыт.

Еще одной особенностью требований в области защиты от ЧС является то, что они не затрагивают первопричину кризисных ситуаций: особенности технологических процессов потенциально опасных объектов, природные аспекты безопасности, безопасность в транспортной сфере, антитеррористическую защищенность объектов. Более того, надзор в перечисленных областях осуществляют совершенно иные надзорные органы (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности и др.).
Совсем недавно был утвержден перечень ключевых показателей результативности контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти [6]. Для государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определены следующие показатели эффективности: количество людей, погибших, пострадавших при ЧС, на 100 тыс. населения; материальный ущерб, причиненный в результате ЧС, на валовый внутренний продукт Российской Федерации. Вновь обращаясь к статистике, стоит отметить, что примерно 40% от общего количества ЧС — это дорожно-транспортные происшествия (далее — ДТП) с тяжкими последствиями. То есть результатом превентивной работы органов Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС России) должно стать сокращение серьезных ДТП? Значительно реже, но все же происходят в России авиационные катастрофы, аварии, крушения грузовых и пассажирских поездов, в 2017 году был совершен один крупный террористический акт, который также является чрезвычайной ситуацией. Эти серьезнейшие ситуации тоже должны быть «профилактируемы» в результате надзора в области ЧС. Ситуация представляется в некотором роде абсурдной.

На наш взгляд, надзорная деятельность в сфере ЧС должна быть систематизирована и упорядочена, все ее аспекты должны быть урегулированы нормами права на понятной и логичной основе. Необходимо сформулировать реальный механизм предупреждения конкретных чрезвычайных ситуаций; определить вполне понятный алгоритм межведомственного взаимодействия надзорных органов по всему спектру вопросов предупреждения ЧС в различных сферах и отраслях, предусматривающий объединение усилий надзорных органов по «стыковым» вопросам безопасности, что в конечном итоге должно определять эффективность надзора.
И в завершение — к вопросам реагирования на ЧС, преобладание которых в Основах государственной политики в сфере защиты от ЧС не предопределяет решения вопроса ликвидации возникающих чрезвычайных ситуаций. Спасательные формирования сегодня представлены на федеральном и межрегиональном уровне (Государственный центральный аэромобильный спасательный отряд МЧС России («Центроспас»), центр по проведению спасательных операций особого риска «Лидер», Ногинский, Донской спасательные центры). На региональном уровне в большинстве своем спасательные формирования создаются решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальный уровень обеспечен прикрытием спасательных формирований лишь фрагментарно, есть вопросы и по объектовому уровню. К примеру, пожарные части имеются в каждом районном центре, спасательные формирования — нет. Название пожарных частей пожарно-спасательными вряд ли системно решает этот вопрос, это больше похоже на «смену вывески». Требуется систематизация в этой сфере, позволяющая обеспечить немедленное реагирование на произошедшие ЧС с максимальной эффективностью. Пути достижения этой цели могут быть разными, но, на наш взгляд, они должны быть определены в основном документе стратегического планирования.

Главным выводом, который напрашивается по результату рассмотрения Основ государственной политики в сфере защиты от ЧС, является их еще большая бессистемность, неконкретность и размытость, чем Основ государственной политики в области пожарной безопасности [1, с. 23—27]. Создается ощущение, что это «документ ради документа», по крайней мере, отсутствует понимание того, какую смысловую, прикладную нагрузку несет данный правовой акт. Ни на один из системных вопросов он не дает ответа. Помимо решения перечисленных проблем, требуется его приведение в соответствие Федеральному закону от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [10].

Список литературы

1. Евдокимов А.С. Основы государственной политики в области пожарной безопасности на период до 2030 года: организационно-правовые проблемы // Современное право. 2018. № 4. С. 23—27.
2. Информационные материалы АПК «Безопасный город». URL: http://www.mchs.gov.ru/dop/Bezopasnij_gorod (дата обращения: 19.05.2018).
3. Об утверждении Концепции построения и развития аппаратно-программного комплекса «Безопасный город»: распоряжение Правительства РФ от 03.12.2014 № 2446-р // Собрание законодательства РФ. 2014. № 50. Ст. 7220.
4. Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года: указ Президента РФ от 11.01.2018 № 12 // Собрание законодательства РФ. 2018. № 3. Ст. 515.
5. Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности на период до 2030 года: указ Президента РФ от  01.01.2018 № 2 // Собрание законодательства РФ. 2018. № 2. Ст. 411.
6. Об утверждении перечня ключевых показателей результативности контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти: распоряжение Правительства РФ от 27.04.2018 № 788-р // Собрание законодательства РФ. 2018. № 19. Ст. 2770.
7. Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), используемого при осуществлении федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при проведении плановых проверок по контролю за соблюдением обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: приказ МЧС России от 27.02.2018 № 77. URL: http://www.pravo.gov.ru
8. О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: постановление Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 2. Ст. 121.
9. Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года: поручение Президента РФ от 15.11.2011 № Пр-3400 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
10. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федер. закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3378.
11. Статистика по чрезвычайным ситуациям за 2017 год. URL: http://www.mchs.gov.ru/activities/stats/chrezvichajnie_situacii/2017_god (дата обращения: 19.05.2018).heniia: 19.05.2018).