Бездействие органа местного самоуправления в контексте отсутствия бюджетного финансирования

Луценко С.И.,

аналитик Института экономический стратегий Отделения общественных наук Российской академии наук, член Экспертного совета Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне, соавтор документа «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации», соавтор документа «Стратегия развития электросетевого комплекса Российской Федерации»

E-mail: scorp_ante@rambler.ru

Автор рассматривает особенности бездействия муниципалитета (на примере нарушения законодательства о безопасности дорожного движения) с аргументацией — отсутствие надлежащего финансирования. Действующее законодательство не ограничивает реализацию полномочий органов местного самоуправления действующими рамками бюджетного финансирования. Отсутствие или нехватка финансирования  не освобождает орган местного самоуправления от исполнения прямых обязательств по осуществлению дорожной деятельности.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлениях от 17.06.2004 № 12-П и от 15.05.2006 № 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств. Органы местного самоуправления в случае недостаточности собственных денежных средств для возмещения расходов, связанных с исполнением своих полномочий вправе требовать возмещения соответствующих расходов за счет бюджета другого уровня. Отсутствие финансирования не освобождает орган местного самоуправления от выполнения  обязанности.

Кроме того, действующее законодательство не ставит в зависимость выполнение органами местного самоуправления требований по исполнению своих расходных обязательств от их финансовых возможностей.

В силу статьи 2  Федерального закона от 10.12.1995  № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее — Закон № 196-ФЗ) обеспечение безопасности дорожного движения — это деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.

Согласно п. 1 статьи 12  данного закона ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения.

В соответствии с пп. 6, 12 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007  г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 257-ФЗ) содержание дорог относится к дорожной деятельности и определено как комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог (п. 2 статьи 12 Закона № 196-ФЗ).

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (ч. 3 статьи 15 Закона № 257-ФЗ).

Исходя из п. 5 ч. 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003  № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации относятся к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

Аналогичные положения воспроизведены в Уставах муниципальных образований.

Положениями пп. 6, 11 ч. 1 статьи 13 Закона № 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесено в числе прочего осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.

Орган местного самоуправления осуществляет дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города, а также иные полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с федеральным законодательством.

Администрация является лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог местного значения, положениями приведенных выше норм.

Незапланированность оборудования в отношении ремонта дорог и финансового обеспечения расходных обязательств органа местного самоуправления не является основанием для освобождения Администрации города от исполнения обязанности и принятию мер, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения. Финансовое обеспечение осуществления возложенных на органы местного самоуправления полномочий, решение вопросов местного значения является обязанностью соответствующих органов муниципального образования.

Ссылка органа власти на то, что финансирование благоустройства дорог не запланировано, не освобождает его от проведения соответствующих мероприятий (Кассационное определение Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 20.05.2020 № 88а-3489/2020, Кассационное Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19.02.2020 № 88А-2862/2020).  

Итак, на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) как на орган местного самоуправления федеральный законодатель возложил обязанность осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городских поселений, муниципальных районов, городских округов, сельских поселений и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая ремонт и их содержание.

Обязанность органа местного самоуправления по организации на территории муниципального образования обеспечения жителей транспортной инфраструктурой установлена законом, при этом, отсутствие или недостаточность бюджетного финансирования не освобождает органы местного самоуправления от исполнения возложенной на них обязанности по осуществлению дорожной деятельности, поскольку вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 06.10.2022 № 88А-18551/2022, Постановление Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 19.08.2021 № 16-1870/2021).

Вопреки возможным суждениям муниципалитета, обстоятельства бюджетного финансирования мероприятий по ремонту автомобильных дорог, организации торгов (аукционов) и заключения муниципальных контрактов, факты освоения денежных средств, отсутствие дополнительных ассигнований, не освобождают администрацию местного самоуправления от надлежащего исполнения обязанности по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города.  

В силу статей 139, 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства муниципального образования, осуществлять муниципальные заимствования, инициировать привлечение межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Другими словами, орган местного самоуправления должен привести доказательства принятия всех возможных мер соблюдения требований по обеспечению безопасности дорожного движения при содержании автомобильных дорог местного значения (запроса дополнительного финансирования, рассмотрения вопроса о выделении средств из дорожного фонда муниципального образования).

Требования, предъявляемые к содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения, определены законом, их выполнение не относится к административно-хозяйственной деятельности Администрации и не определяется усмотрением муниципалитета. Поэтому, в данном случае, понуждение муниципалитета устранить допущенные нарушения закона не может расцениваться в качестве вмешательства в административно-хозяйственную деятельность (Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 22.07.2021 № 88-11116/2021).

Бездействие муниципалитета приводит к нарушению законодательства о безопасности дорожного движения и ставит под угрозу жизнь и безопасность граждан, использующих дорогу.

Таким образом, действующее законодательство не ограничивает реализацию полномочий органов местного самоуправления рамками бюджетного финансирования. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований. Отсутствие или нехватка денежных средств в местном бюджете не освобождает орган местного самоуправления от исполнения обязательств по осуществлению дорожной деятельности (Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 04.12.2018 № 33-9222/2018).

Действующее законодательство не связывает реализацию полномочий органов местного самоуправления с наличием у них для этого финансовой возможности.